Q. ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법) 시행령’ 제71조 제1항 제14호, 제72조 제1항 및 별표 15 제2호에 따라 도시ㆍ군계획조례에서 보전녹지지역 안에서는 “건축법 시행령 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다)을 건축할 수 있다”고 규정하고 있고, 제1종자연경관지구 안에서 건축할 수 없는 건축물의 종류로 건축법 시행령 별표 1 제1호의 단독주택을 규정하고 있지 않은 경우, 보전녹지지역 위에 중첩돼 지정된 제1종자연경관지구에 위치한 대지에서 다가구주택을 건축할 수 있는지?
A. 국토계획법 제76조 제1항과 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제71조 제1항 제14호 및 별표 15 제2호에서는 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 중 ‘도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의해 건축할 수 있는 건축물’로 ‘건축법 시행령 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다)’을 규정(가목)하고 있고, 같은 법 시행령 제72조에서는 경관지구 안에서는 도시ㆍ군계획조례가 정하는 건축물을 건축할 수 없다고 규정해 보전녹지지역과 경관지구 안에서 건축할 수 있는 건축물의 범위를 조례로 정할 수 있도록 하고 있다.
그런데 국토계획법에 따른 용도지역은 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위해 서로 중복되지 않게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조 제15호)이고, 용도지구는 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 경관ㆍ안전 등을 도모하기 위해 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조 제16호)이므로 용도지구는 용도지역에 중첩적으로 설정될 수밖에 없다.
이러한 점을 고려하면 용도지구에서는 그 지정 목적에 맞게 용도지역에서의 제한을 강화하거나 완화해 적용하게 돼 용도지구의 제한은 중첩돼 있는 용도지역의 제한과 무관하다고 할 수 없으므로 용도지구에서 건축할 수 있는 건축물의 범위에 대해서는 해당 용도지역의 건축물 건축 제한을 전제로 용도지구에서의 건축물 건축 제한 기준이 적용된다고 봐야 한다.
그런데, 이 사안의 경우에는 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제14호, 제72조 제1항 및 별표 15 제2호에 따른 지방자치단체의 도시ㆍ군계획조례에서 보전녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물의 종류 중 다가구주택이 제외돼 있으므로 제1종자연경관지구에서 건축할 수 없는 건축물의 종류에 다가구주택이 포함돼 있지 않더라도 보전녹지지역 위에 중첩돼 지정된 제1종자연경관지구에서는 다가구주택을 건축할 수 없다고 해석하는 것이 용도지역의 기능을 증진시키기 위해 지정하는 용도지구 제도의 취지에 부합하는 해석이다.