도시정비사업 관련 대법원소송의 쟁점 검토

천상덕 박사 / (주)유비에스디 대표이사

※ 이 글은 정비사업전문관리업체인 (주)유비에스디 천상덕 대표가 최근 수원대학교 대학원에서 취득한 박사학위 논문 <도시정비사업의 소송쟁점 분석과 제도개선 방안 연구 - 대법원 판례를 중심으로>를 요약 발췌한 것입니다.

Ⅰ. 연구의 목적

주거는 인간의 사회생활이나 가정의 행복을 유지시키는 중요한 장소이며, 주거가 빈약하면 인간답게 살 수 없고 건강한 주거는 건전한 인간과 사회의 기초가 되기 때문에 도시정비사업은 쾌적한 주거환경을 위해 절대적으로 필요한 사업이다. 그러나 쾌적한 주거환경조성을 위한 필수적 수단으로서의 도시정비사업이 추진과정에서 발생하는 각종 문제에 대하여 현재로서는 사전 검토나 중재 등을 통한 사전방지 및 해결기능이 미비하여 결국 법률 소송에 의한 강제적 조정이 이루어지고 있는 실정이다.

2012년 기준으로 전국에서 1,736건의 도시정비사업이 추진되고 있고 해마다 다수의 추가적 도시정비사업 추진이 계획되고 있는 현실을 감안하면 머지않아 국민 대다수가 도시정비사업의 영향권에 있게 될 것으로 예상할 수 있다. 즉, 도시정비사업은 우리나라 구성원의 일상생활과 밀접한 사업이 되었다는 것이다.

이러한 도시정비사업은 크게 착공 전과 착공 후로 나누어 볼 때 착공 전에 추진하는 추진위원회 구성, 조합 설립, 사업시행 계획, 관리처분 계획의 단계가 도시정비사업의 성패를 좌우한다고 할 수 있다. 특히 착공 전 단계에서 토지등소유자들의 동의 및 결의, 사업추진자금 확보, 토지등소유자의 권리보상 또는 권리변환에 관한 권리문제의 해결이 사업추진의 가장 핵심적인 사항이며, 이 단계에서 조합과 조합원간의 갈등과 법적 분쟁이 가장 많이 발생되는 과정적 특성을 보인다.

도시정비사업의 법적 분쟁은 사업을 지연시키고 갈등을 조장하며 결국 많은 사회적 비용과 경제적 매몰비용을 증폭시키는 요인으로 작용하므로 사전에 예방하는 것이 무엇보다 중요하다. 그러나 도시정비사업은 시행단계별로 복잡한 법적, 행정적 절차에 따라 추진되는 과정에서 수많은 이해관계가 얽혀있어 법적 분쟁이 발생하기 쉬운 구조를 가지고 있다.

이와 같은 복잡한 사업구조에서 실질적으로 법적분쟁을 예방하기 위해서는 도시정비사업의 실제 발생하는 법적 분쟁의 사례 및 적용법을 심층적 분석하여 갈등과 분쟁을 근본적으로 예방할 수 있는 실체적 접근이 필요하다. 따라서 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 시행 이후 현재까지의 법 개정의 내용과 판례를 분석하여 대법원 확정 판결 된 소송의 쟁점과 도시 정비법과 관계를 검토하고, 소송 쟁점의 관점에서 어느 단계에 가장 많은 쟁점이 집중하고 있는지를 종합적으로 검토하여 법적 분쟁과 갈등을 예방할 수 있는 정책적 대안 제시가 필요하다고 본다.

이에 본 연구를 통해 도시정비사업과 관련하여 발생된 판례의 소송쟁점을 종합적으로 분석하고 그에 따른 도시정비사업의 제도개선 방안을 제시하고자 한다. 아울러 제시된 개선방안은 전문가들의 인식분석을 통하여 그 실효성에 대한 추가적 검증도 실시하고자 한다. 이러한, 구체적인 해결방안 제시와 추가검증을 통하여 도시정비사업 과정에서의 갈등과 분쟁을 예방하고 그 결과 소송으로 인한 경제적․사회적 비용을 절감하는데 기여하는 것이 본 연구의 목적이다.

Ⅱ. 도시정비사업 관련 대법원소송의 쟁점 검토

도시정비사업 소송쟁점 분석은 대법원판결 중 확정판결이 난 총 82건을 중심으로 이루어졌으며, 추진위원회 13건, 조합설립 22건, 사업시행계획 9건, 관리처분계획 38건이었다.

소송의 주체별로는 소송의 원고가 토지등소유자 13건, 조합원이 52건, 조합이 10건, 그리고 기타 7건으로 소송 주체가 주로 조합원임을 알 수 있었다. 소송결과는 원고가 토지등소유자인 경우 원고 승 3건, 원고 일부 승 2건, 원고 패 8건으로 나타났다. 조합원인 경우 원고 승 9건, 원고일부 승 16건 ,원고 패 27건으로 나타났으며, 원고가 조합인 경우 원고 승 2건, 원고일부 승 3건, 원고 패 5건으로 나타났다. 원고가 기타인 경우 원고 승 1건, 원고일부 승 3건, 원고 패 3건으로 나타났다.

1. 추진위원회 단계

추진위원회 단계에서는 총 13건의 소송이 이루어졌는데, 주로 토지등소유자가 추진위원회와 행정청을 상대로 한 소송이었다. 토지등소유자가 추진위원회를 상대로 한 소송에서는 원고 승 2건, 원고 일부 승 1건, 원고 패 2건이었고, 행정청을 상대로는 원고 승1건, 원고 일부 승 1건, 원고 패 6건이었다.

설립관련에서는 행정청을 대상으로 이루어졌는데 주로 토지등소유자의 확정이 소송 안건이고, 대체로 정비구역지정 및 고시가 선행되어 구역의 범위가 확정된 후 추진위원회를 구성되어야 한다고 해석하고 있다. 다만, 법 개정 전 정비예정구역 토지등소유자의 동의를 얻어 구성한 추진위원회는 적법하다는 판단이다.

주민총회 결의관련은 총회 안건별 사안으로 시공사선정, 임원 선출과 관련되며, 시공사선정은 조합의 업무이며 추진위원회의 업무의 범위를 벗어나 위법하다는 내용이다. 또한, 임원의 선출에 대하여 임기만료로 임원선출에 대한 총회개최는 새로운 임원이 선출되기 전까지는 종전의 임원이 업무를 진행 할 수 있다는 판단이다.

2. 조합설립 단계

조합설립 단계에서는 총 22건의 소송이 이루어졌는데, 주로 조합원이 조합과 행정청을 상대로 한 소송이었다. 조합원이 조합을 상대로 원고 승 4건, 원고 일부 승 1건, 원고 패 3건이었고, 시공사를 상대로 원고 패 1건, 행정청을 상대로 원고 승 2건, 원고 패 8건이었다. 또한, 조합이 조합원을 상대로 원고 승 1건, 원고 일부 승 1건, 원고 패 1건으로 나타났다.

조합설립관련 소송의 쟁점은 설립추진위원회가 정비구역 내 토지 등 소유자를 대상으로 법에서 정한 비율이상의 조합원 동의서를 첨부하여 행정청으로부터 조합설립인가를 받은 경우, 백지 동의서에 대한 법원의 인정 유무이다. 도시정비법 제16조 제1항에서 정한 토지 등소유자의 4분의3이상 동의 요건을 충족하여 조합설립인가를 득하여야 하나, 백지 동의서를 포함하여 인가를 득하였다면, 이는 위법이라는 대법원의 판단이다.

소유권이전 등기와 관련하여서는 매도청구권 행사에 따른 적법유무이다. 매도청구권은 조합설립등기를 마친 때부터 2월 이내에 매도청구를 행사 할 수 있으며 이때의 최고의 통지의 유무와 조합원이 부담하게 될 사업비용의 분담기준이나 사업 완료 후 소유권 귀속에 관한 여부에 대한 다툼이다. 조합에서는 정관에서 정한대로 매도청구권 행사를 진행하고 소유권이전 등기를 요구 했다면 적법하다는 것이다.

조합 총회결의 소송 쟁점은 시공사 선정 시기의 적법성 여부이다. 시공사 선정은 조합설립인가를 받은 후 조합 총회에서 과반수이상이 직접 참석하여 선정하여야 하나, 추진위원회 총회에서 선정한 시공사를 조합설립 인가이후에 시공사 선정기준을 따르지 않고 계속 유지한다면 이는 무효라고 법원은 판단하고 있다.

3. 사업시행계획 단계

사업시행계획 단계에서는 총 9건의 소송이 이루어졌는데, 조합원이 조합을 상대로 원고 승 1건, 행정청을 상대로 원고 승 2건, 원고 패 1건이었다. 또한, 조합이 행정청을 상대로 원고 패 2건이었고, 시공사가 행정청을 상대로 원고 승 1건, 원고 패 2건으로 나타났다.

본 단계에서는 사업시행계획과 세금 부과에 대한 사안이 쟁점이었다. 우선, 사업시행계획 소송의 쟁점은 조합이 사업시행인가를 신청 할 때는 미리 총회를 개최하여 조합원의 동의를 얻어야 한다. 이때, 동의요건을 정관에서 규정한 내용으로 인가를 신청한 사항에 대한 법원의 인정 유무 이다. 정관에서 정한 동의요건이 충족되어 사업시행인가를 신청하였다면, 이는 결코 위법이 아니라는 대법원의 판단이다

세금부과 소송의 쟁점은 행정청이 시행자에게 무상 양도되지 않는 구역 내 국유지를 착공신고 전까지 매입하도록 하기 위하여 사업시행 인가서에 그 내용을 명시하였음에도 불구하고, 시행자가 이를 매수하지 않고 사용한 사안에서 행정청이 부과한 변상금의 합법성 유무이다. 국유지를 착공신고 전까지 매입하도록 하였으나 그 기간 내에 매입을 하지 않았다고 하여 추가적으로 변상금을 행정청에서 부과한 것은 위법하다는 대법원의 판단이다.

4. 관리처분 계획 단계

관리처분 계획 단계에서는 총 38건의 소송이 이루어졌다. 조합원이 조합을 상대로 원고 승 2건, 원고 일부 승 7건, 원고 패 11건이었고, 행정청을 상대로 원고 승 1건, 원고 패 6건, 기타 원고 패1건이었다. 조합이 조합원을 상대로 원고 일부 승 2건, 원고 패 2건이고, 행정청을 상대로 원고 승2건, 원고 패 1건이었고, 기타가 조합을 상대로 원고 일부 승 1건, 행정청을 상대로 원고 일부 승 1건, 토지등소유자를 상대로 원고 패 1건이었다.

주로 본 단계에서는 관리처분 계획인가와 소유권 이전, 부과금에 대한 사안이 쟁점이었다. 우선, 관리처분 계획인가 소송의 쟁점은 법에서 정한 관리처분변경계획의 경미한 변경에 대한 인정 유무이다. 현재 관리처분이 끝나고 이후의 과정이 본격적으로 진행되고 있는 상황에서 법원은 비록 경미한 사항이 아니라 할지라도 현재의 여건상 소송의 결과가 누구에게도 이익이 되지 않는다면 과거 경미한 사안에 대하여 행정청이 인정한 관리처분변경은 유효하다는 판단이다.

소유권이전 소송쟁점에서는 신탁등기 된 현금청산자의 소유권 이전 말소 및 이전등기여부에 대하여 조합에서는 과도하게 현금 청산자에게 다시 소유권이전등기에 대한 요구를 할 수 없다는 판단이다. 부과금 소송의 쟁점에서는 조합원이 조합에 분양신청을 하였다가 분양신청기간 종료 후에 분양신청을 철회한 조합원에 대해서 청산금 지급 지연에 대한 가산금 지급 유무이다.

조합원이 분양신청기간 종료 후 임의로 분양신청을 철회하였다면 관리처분계획에서 정한 분양계약체결기간 종료일까지는 청산에 대한 가산금지급 의무가 조합에 발생하지 않는다는 사례이며, 주로 개인의 이익을 위한 소송이었으나 대법원의 판단에서는 공익적 면에서 바라본 시각이 크다는 것을 나타내 주었다.

5. 소 결

첫째, 추진위원회 단계에서는 설립관련, 주민총회 결의관련에 대한 총 13건의 소송이 이루어졌는데, 주로 토지등소유자가 추진위원회와 행정청을 상대로 한 소송이었다. 추진위원회설립관련에서는 정비계획 및 정비구역지정 고시가 선행되어 구역의 범위가 확정 된 후 추진위원회를 구성하여야 하며, 다만, 법 개정 전 정비예정구역 토지등소유자의 동의를 얻어 구성한 추진위원회는 적법하다는 판단이다.

또한, 주민총회 결의관련에서는 소송쟁점은 주로 총회관련의 사안이었는데 시공사선정과 임원임기만료에 따른 주민총회결의의 적법성여부이다. 시공사선정은 조합의 고유 업무이기 때문에 추진위원회에서 선정한 시공사선정은 위법하다는 것이다. 임원임기만료로 주민총회결의는 새로이 선임될 임원이 선임되기까지는 업무를 수행할 수 있다고 판단하였다.

둘째, 조합설립 단계에서 조합설립관련, 소유권 이전, 조합 총회결의에 대한 총 22건의 소송이 이루어졌는데, 주로 조합원이 조합과 행정청을 상대로 한 소송이었다. 조합설립관련은 도시정비법 제16조 제1항에서 정한 토지 등 소유자의 4분의3이상 동의 요건을 충족하여 조합설립인가를 득하여야 하나, 조합설립동의서의 동의 내용 중 신축건물의 설계 개요, 공사비 등 도시정비사업에 드는 개략적인 비용 란에 공란으로 된 동의서에 대하여 대법원은 위법이라는 판단이다.

소유권이전 등기와 관련해서는 매도청구권 행사에 따른 적법유무에 관한 사항이 쟁점이다. 조합이 정관에서 정한대로 매도청구권 행사를 진행하고 소유권이전 등기를 요구했다면 적법하다고 주장한다.

조합 총회결의 소송 쟁점은 시공사 선정 시기의 적법성 여부이다. 추진위원회 총회에서 선정한 시공사를 조합설립 인가이후에 시공사 선정기준을 따르지 않고 계속 유지한다면 이는 무효라고 법원은 판단하고 있다.

셋째, 사업시행계획 단계에서는 사업시행계획과 세금 부과에 대한 총 9건의 소송이 이루어 졌는데, 주로조합원이 조합을 상대로 한 사례와 조합이 행정청을 상대로 한 사례, 시공사가 행정청을 상대로 한 소송이었다. 사업시행계획에 대하여 정관에서 정한 동의요건이 충족되어 사업시행인가를 신청하였다면 이는 결코 위법이 아니라는 것이 대법원의 판단이다.

또한, 국유지를 착공신고 전까지 매입하도록 하였으나 그 기간 내에 매입을 하지 않았다고 하여 추가적으로 변상금을 행정청에서 부과한 것은 위법하다는 것이 대법원의 판단이다.

넷째, 관리처분계획 단계에서는 관리처분 계획인가, 소유권 이전, 부과금에 관한 것으로 총 38건의 소송이다. 조합원이 조합과 행정청을 상대로, 조합이 조합원과 행정청을 상대로 한 소송이었다.

관리처분 계획인가의 경미한 사안에 대하여 행정청이 인정한 관리처분변경은 유효하다는 판단이며, 조합에서는 과도하게 현금 청산자에게 다시 소유권이전등기에 대한 요구를 할 수 없다는 판단이다. 관리처분계획에서 정한 분양계약체결기간 종료일까지는 청산에 대한 가산금지급 의무가 조합에 발생하지 않는다는 것이며, 주로 개인의 이익을 위한 소송이었으나 대법원의 판단에서는 공익적 측면에서 바라본 시각이 크다는 것을 나타내 주었다.

도시정비사업의 각 단계별 소송쟁점에 대하여 종합적 분석결과는 소송의 주체인 원고가 토지등소유자(13건), 조합원(52건), 조합(10건), 기타(7건)으로 대다수 조합원이 소송의 원고가 되고 있음을 알 수 있었다.

이러한 문제점을 미연에 예방할 수 있다면 도시정비사업의 사회적 비용을 절감하는 효과와 사회적 갈등의 해소를 할 수 있을 것으로 예상된다. 또한, 추진위원회, 조합설립, 사업시행계획, 관리처분 단계 중 소송의 쟁점이 가장 많이 발생한 관리처분 단계에 대하여 좀 더 면밀한 분석이 필요하다고 판단된다.

Ⅲ. 소송쟁점과 도시정비법 개정의 관계분석

1. 도시정비사업의 연도별 법 개정

도시정비법은 2002년 12월30일 제정되어 2003년 7월1일에 법률이 시행되었고, 시행령 공포는 2003년 6월30일, 시행규칙 공포는 2003년 7월1일이었다. 이후 추진위원회, 조합설립, 사업시행계획, 관리처분 등 추진과정에서 문제점에 대하여 지속적으로 제도적 개선이 이루어졌다. 2003년 이후 각 단계별 제도적 개선이 지속적으로 이루어졌으며 특히, 조합설립과 사업시행계획단계에서의 제도 개선이 두드러진다.

또한 2005년 이후 제도적 개선 빈도가 그 이전에 비하여 급격히 늘어나는 추세였으며, 단계별로는 주로 조합설립이나 사업시행계획과 관련된 제도 개선이 뚜렷하게 나타났다.

1) 추진위원회 단계

추진위원회 단계에서는 9건의 개정이 이루어졌으며, 주요 개정 내용은 추진위원회 설립 관련과 주민총회결의 관련에 관한 것이다. 당초, 추진위원회의 구성에 대하여 법으로는 토지 등 소유자의 2분의 1의 동의로 구성하도록 규정한 것을 과반수의 동의로 구성 요건을 변경하여 추진위원회 구성 요건을 강화하였다. 또한, 주민총회결의 관련 인감증명서를 종전에 제출한 경우에는 이를 첨부하지 아니할 수 있고 서면동의서를 매도하거나 매수 하는 자를 처벌할 수 있도록 벌칙조항도 법으로 정하였다.

기타 사항으로는 추진위원회의 기능에 관한 사항으로서 주요 내용은 아래와 같다.

첫째, 시장·군수 의 추진 위원회 승인을 얻은 후 국토해양부장관이 정하는 경쟁 입찰의 방법으로 정비사업전문관리업자를 선정하도록 하였다.

둘째, 조합설립인가를 신청하기 전에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 조합설립을 위한 창립총회를 개최하도록 하였다.

종합적으로 추진위원회 단계의 개정은 토지등소유자의 알권리를 최대한 추구한 개정으로 판단된다.

2) 조합설립 단계

조합설립 단계에서는 25건의 개정이 이루어졌으며, 주요 개정 내용은 조합의 설립관련과 소유권이전, 조합 총회결의에 관한 것이다. 우선, 조합의 설립관련에서 개정 전에는 조합을 설립하려면 토지등소유자의 5분의4 및 전체 토지면적 중 2분의1 이상의 토지소유자 동의를 얻어 행정청으로부터 승인을 얻어야 하는데 개정에서는 토지등소유자의 동의기준을 4분의3 및 토지면적 2분의1 로 완화하였다. 이는 조합설립 활성화를 위한 제도적 변화라고 볼 수 있다.

소유권이전은 매도청구권에 대한 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자, 건축물 또는 토지만 소유한 자, 제8조제4항에 따라 시장·군수 또는 주택 공사 등의 사업시행자 지정에 동의를 하지 아니한 자로 하였다.

조합 총회결의에 대하여 법 개정 전에는 법에서 정한 의결방법을 중시하였다면, 개정에서는 정관상 총회의 소집절차·시기 및 의결방법 등에 구체적으로 명시하도록 하여 조합의 역할을 강조하였다. 아울러, 조합원의 결의요건에 따라 직접참석의 비율을 법으로 정하여 조합원의 권익이 중요시되도록 개정이 이루어졌다.

기타 사항으로는 관련 자료의 공개와 보존 등에 관한 사항으로서 주요 내용은 아래와 같다.

첫째, 자료가 작성되거나 변경된 후 15일이내에 이를 조합원, 토지등소유자에게 공개 하도록 하였다.

둘째, 관련 자료의 공개 청구인은 제공받은 서류와 자료를 사용목적 외의 용도로 이용·활용하여서는 아니 된다.

결론적으로 조합설립 단계의 개정은 조합원의 권익에 중점적으로 반영된 개정으로 판단된다.

3) 사업시행 계획 단계

사업시행 계획 단계에서는 27건의 개정이 이루어졌는데, 주요 개정 내용은 사업시행계획과 세금부과 등에 관한 것이다. 우선, 사업시행계획에 있어서는 토지의 활용방안에 대하여 구체적으로 작성하도록 명시하였다. 또한, 개정 전에는 이 법이 정한 동의요건을 요구하였다면, 개정에서는 정관으로 정한 동의요건으로 법으로 완화하였다 또한 사업시행계획에 대하여 강화를 한 사안은 사업시행기간 동안의 정비구역 내 가로등 설치, 폐쇄회로 텔레비전 설치 등 범죄예방대책을 수립하도록 하였다. 세금부과는 재건축초과 이익 환수에 관한 법률에 의한 재건축부담금의 부과·징수를 하도록 강화하였다.

기타 사항으로는 용적률에 관한 특례사항으로서 주요 내용은 아래와 같다.

첫째, 손실보상의 기준 이상으로 세입자에게 주거 이전비를 지급하거나 영업의 폐지 또는 휴업에 따른 손실을 보상하는 경우이다.

둘째, 손실보상에 더하여 임대주택 추가 건설, 임대상가 건설 등 추가적인 세입자 손실보상 대책을 수립하여 시행하는 경우이다.

요약하면, 사업시행계획 단계의 개정은 사업시행의 활성화, 서민주거안정에 중점적으로 반영된 개정으로 판단된다.

4) 관리처분 계획 단계

관리처분 계획단계에서는 총 12건의 개정이 이루어졌으며, 주요 개정 내용은 관리처분계획인가와 소유권이전, 부과금 등이다. 먼저, 개정 전 관리처분계획은 임대주택 건설을 할 때 주택의 공급에 대한 구체적인 내용이 없었으나 개정 후에는 구체적으로 임차인의 자격기준, 선정방법, 임대보증금, 임대료 등 임대조건에 관한 기준과 무주택세대주에게 우선 공급해야한다는 내용을 명시하여 서민주거안정을 위한 방향으로 개정이 이루어졌다.

부과금은 관리처분 계획인가에서 종전에는 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치에서 명확히 청산일 산정에 대하여 명시되지 않아 산정일 기준에 대한 자의적 해석을 발생하였다. 개정에서는 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대하여 청산일 산정 일을 명확히 하여 자의적 해석을 억제하였다.

기타 사항으로는 건축물의 철거 등에 관한 사항으로서 주요 내용은 기존 건축물의 붕괴 등 안전사고의 우려가 있는 경우와 폐공가의 밀집으로 우범지대화의 우려가 있는 경우에는 시장·군수의 허가를 얻어 해당 건축물을 철거 할 수 있다. 따라서, 관리처분 계획 단계의 개정은 서민의 주거안정과 실생활의 서민의 권익에 중점적으로 반영된 개정으로 판단된다.

2. 소송쟁점과 도시정비법 주요 개정 내용의 연계성 분석

도시정비사업과 관련 소송 중 대법원 확정 판결이 완료된 2002년부터 2013년까지 82건과 도시정비법은 2003년부터 2012년도까지 개정된 내용 73건에 대하여 소송의 쟁점과 도시정비법 개정간의 연계성에 대하여 검토하였다. 도시정비사업 단계의 소송쟁점은 대법원 판결 중 확정판결이 난 총 82건 중 추진위원회 13건, 조합설립 22건, 사업시행계획 9건, 관리처분 38건이었다. 또한, 법 개정은 총 73건 중 추진위원회 9건, 조합설립 25건, 사업시행계획 27건, 관리처분 12건이었다.

소송쟁점과 법 개정의 결과를 추진위원회, 조합설립, 사업시행계획, 관리처분의 단계로 구분하였으며, 소송쟁점과 법 개정과의 검토는 다음과 같다.

추진위원회 단계의 쟁점은 설립관련, 주민총회 결의 관련이었다. 먼저, 설립관련의 소송쟁점에서는 토지등소유자의 확정이 소송 안건이고, 대체로 정비구역지정 및 고시가 선행되어 구역의 범위가 확정된 후 추진위원회를 구성되어야 한다는 내용이었는데, 법 개정의 주요 내용은 조합설립조건, 추진위원회 기능, 벌칙 등으로 나타났다.

또한, 주민총회 결의 소송쟁점에서는 시공사선정은 조합의 업무이며 추진위원회의 업무의 범위를 벗어나 위법하다는 내용과 임원의 선출에 대하여 임기만료로 임원선출에 대한 총회개최는 새로운 임원이 선출되기 전까지는 종전의 임원이 업무를 진행 할 수 있다는 판단이다. 법 개정의 주요 내용은 조합설립인가 강화, 조합원자격, 시공사선정시기, 자료공개 강화, 동의방법 등으로 나타났다.

조합설립 단계의 쟁점은 조합설립관련, 소유권이전, 조합 총회결의 등이었다. 먼저, 조합설립관련의 소송쟁점에서는 설립추진위원회가 정비구역 내 토지 등 소유자를 대상으로 법에서 정한 비율이상의 조합원 동의서를 첨부하여 행정청으로부터 조합설립인가를 받은 경우, 백지 동의서에 대한 법원의 인정 유무이다.

법 개정의 주요 내용은 조합원자격강화, 임원선임 및 해임요건, 자료공개 강화 등으로 나타났다. 또한, 소유권이전의 소송쟁점에서는 조합설립등기를 마친 때부터 2월 이내에 매도청구를 행사 할 수 있으며 이때 최고 통지의 유무와 조합원이 부담하게 될 사업비용의 분담기준이나 사업 완료 후 소유권 귀속에 관한 여부에 대한 다툼이다. 법 개정에서도 매도청구권이었다.

조합 총회 결의의 소송쟁점에서는 시공사 선정은 조합설립인가를 받은 후 조합 총회에서 과반수이상이 직접 참석하여 선정하여야 하나, 추진위원회 총회에서 선정한 시공사를 조합설립 인가이후에 시공사 선정기준을 따르지 않은 사안이었고, 법 개정에서도 시공사 선정 시기, 총회의결 사항이었다.

사업시행계획 단계의 쟁점으로는 사업시행계획 및 세금부과 등으로 나타났다. 먼저, 사업시행계획의 소송쟁점에서는 조합이 사업시행인가를 신청 할 때는 미리 총회를 개최하여 조합원의 동의를 얻어야 한다. 이때, 동의요건을 정관에서 규정한 내용으로 인가를 신청한 사항에 대한 법원의 인정 유무 이다.

법 개정의 주요 내용은 시공사 선정시기, 공공 임대주택건설, 조합원 분양 공고 등으로 나타났다. 또한, 세금부과의 소송쟁점에서는 행정청이 부과한 변상금의 합법성 유무이다. 법 개정은 세금부과에 대하여는 반영되지 않았다.

관리처분 단계의 쟁점은 관리처분 계획인가, 소유권이전, 부과금이었다. 먼저, 관리처분 계획인가 관련의 소송쟁점에서는 법에서 정한 관리처분변경계획의 경미한 변경에 대한 인정 유무이다.

법 개정의 주요 내용은 관리처분 계획 강화, 공공관리 강화 등으로 나타났다. 또한, 소유권이전의 소송쟁점에서는 신탁등기 된 현금청산자의 소유권 이전 말소 및 이전등기여부에 대하여 조합에서는 과도하게 현금 청산자에게 다시 소유권이전등기에 대한 요구를 할 수 없다는 판단이다. 법 개정은 반영되지 않았다.

부과금의 소송쟁점에서는 조합원이 조합에 분양신청을 하였다가 분양신청기간 종료 후에 분양신청을 철회한 조합원에 대해서 청산금 지급의무에 대한 여부였는데, 법 개정의 주요내용도 청산자 이자지급 의무였다.

3. 소 결

도시정비법 시행 이후 소송의 유형이 진화를 거듭하여 끊임없는 제도개정을 요구하고 있다. 각 단계별 개정이 요구하는 거시적 틀은 이 법을 자의적으로 해석하는 것과 절차 및 시기에 대한 자의적 판단을 억제하고 투명한 정비 사업이 이루어질 수 있도록 하는데 있다.

도시정비법 개정은 소송의 쟁점이 이루어진 다음 도시정비법이 개정된 내용도 있고 소송과는 무관하게 법 개정이 진행된 것도 있다. 그러나 소송 쟁점을 면밀히 살펴보면 도시정비법 개정 이전의 쟁점이 주를 이루고 있다는 것을 알 수 있다. 이것은 바로 도시정비법의 미흡한 점을 악용하여 소송으로 이어져 가는 사안들임을 잘 보여주고 있다. 또한, 법률적 판단에서도 법의 잣대가 일치하지 않고 있다는 것도 소송을 중단할 수 없는 또 다른 이유이기도 하다.

도시정비사업은 도시정비법과 조합의 정한 정관에 따라 사업을 추진하는데도 다수의 결합체로 구성된 조합은 그 다수 중 조합원(토지등소유자)의 의견이 다양할 수밖에 없다. 의견이 다르다고 하여 소송으로 모든 것을 해결 하려고하기 때문에 사회적으로 문제가 심화 되고 있다.

소송 쟁점과 도시정비법 주요 개정의 연계성에서 나타난 것과 같이 추진위원회승인 단계에서는 설립승인여부, 추진위원회 기능이 서로 관련성이 있었다. 그러나 주민총회 결의관련에서는 소송쟁점은 주로 총회관련의 사안이었다면, 법 개정에서는 시공사선정 시기는 관계가 있었으나, 조합설립인가 강화, 조합원자격, 자료공개 강화, 동의방법 등은 소송의 쟁점과는 무관하였으며 자료공개 강화로 인해 소송이 향후 더욱 빈번할 수 있다고 예측할 수 있다.

조합설립 단계에서 조합설립 관련 동의 요건, 조합원자격 강화, 임원선임 및 해임요건에 대하여 관련이 있었으며, 자료공개 강화, 총회결의 여부등은 법 개정으로 강화되었다. 소유권 이전은 매도청구권을 통한 소유권이전에 대하여 관련이 있었으며, 조합 총회결의에서는 시공사 선정시기, 총회결의에 대하여 쟁점과 개정이 서로 상통하였다. 사업시행계획 단계의 사업시행계획과 사업시행인가에 대하여는 관련성이 있었으나, 동의요건·시공사 선정시기·공공 임대주택건설· 조합원 분양 공고 등은 개정에서는 더욱 강화되었다. 세금부과는 법 개정에서는 특이사항이 없었으며, 소송쟁점에서는 취득세 부과처분·양도소득세 과세표 중과세액의 경정·변상금 부과처분 위법 등이 있었다.

관리처분 단계에서는 관리처분 계획인가에 대하여 쟁점과 개정에서 관련이 있었으나, 공공관리 강화·권리산정일 기준일·의결정족수·청산금 징수액 산정 등은 연계성이 없었다. 소유권이전에서는 법 개정은 개정사항이 없었고 쟁점에서는 현금 청산자 소유권에 관한사항과 점유여부의 적법성, 분양받은 신축건물에 관한 소유권이전 청구 권리 등이 쟁점이었다. 부과금에서는 청산자 이자지급에 대하여는 연관성이 있었으나, 보상금액 산정시기·양도소득세·취득세부과·청산금 부과 등은 법 개정에서 반영되지 않았다.

소송쟁점과 도시정비법 주요 개정과의 연계성에 대하여 검토한 결과 추진위원회 단계의 소송쟁점은 총 13건이었는데, 법 개정은 9건이었고 조합설립단계에서는 소송쟁점이 22건 이었는데 법 개정은 25건으로 나타났다. 또한, 사업시행계획 단계에서는 소송쟁점이 총 9건 이었고 법 개정은 27건이었으며, 관리처분계획 단계에서는 소송쟁점이 총 38건으로 가장 두드러지게 나타난 반면 법 개정은 12건으로 나타났다.

소송의 쟁점은 진화를 거듭하는 반면 법 개정은 선제적으로 앞서지 못하고 있는 실정이다. 특히 관리처분계획 단계의 소송의 쟁점이 총 38건으로 가장 많은데 이에 대하여 좀 더 깊이 있는 분석이 필요하다고 볼 수 있다.

현실적으로 관리처분계획은 도시정비사업의 착공 전 마지막 단계이며 조합원의 재산권을 직접적으로 확정하는 중요한 마지막 절차이다. 그런데 이때, 분쟁이 발생되면 사업이 지연되고 그 결과 그 동안 대여 또는 차용하여 사용한 비용에 대한 이자가 급격히 커져 조합원의 피해로 고스란히 돌아가는 구조적 문제점을 안고 있다.

이러한 문제점을 미연에 예방할 수 있다면 도시정비사업의 사회적 비용을 절감하는 효과와 사회적 갈등의 해소를 할 수 있을 것으로 예상된다. 따라서, 조합원의 직접적 관심도가 높고 사회적 영향을 줄 수 있는 관리처분계획 단계의 심도 있는 소송쟁점에 대하여 면밀한 분석이 필요하다고 판단된다.

Ⅵ. 결 론

1. 연구의 요약

최근 들어 도시의 기성화가 빠르게 진행되면서 전국의 단독주택 및 공동주택의 노후화가 심화되고 있어 도시재생수단으로서의 도시정비사업에 대한 역할과 기능이 중요해지고 있다. 도시정비사업은 노후화된 아파트, 주택을 새롭게 갱신하여 양질의 주거환경을 조성하고 거주민의 삶의 질 향상에 많은 영향을 미치는 사업이다. 그러나 도시정비사업의 구조상 소송분쟁과 갈등으로 인한 경제, 사회적으로 심각한 문제로 부상하고 있는 실정이다.

도시정비사업의 대다수 구역이 이해관계자 간의이견과 갈등에 따른 소송으로 사업은 지체되고 있으며, 사업비 이자 급증이라는 파생적 부작용으로 사업의 진행을 어렵게 하고 있다.

본 연구는 도시정비사업 관련 소송의 쟁점중 대법원 판례를 중심으로 총 82건을 사례별로 분석한 결과 추진위원회 관련 13건, 조합설립 관련 22건, 사업시행계획 관련 9건, 관리처분계획 관련 38건으로 판례를 소송쟁점별로 유형화할 수 있었다.

첫 번째로, 소송쟁점의 유형을 추진위원회 단계에서는 설립관련, 주민총회결의 관련으로 구분하였고, 두 번째로는 조합설립 단계로서 조합설립관련, 소유권 이전, 조합 총회결의로 구분하였다. 세번째로는 사업시행계획 단계로서 사업시행계획, 세금부과로 구분하였고, 마지막으로 관리처분 단계에서는 관리처분계획인가, 소유권이전, 부과금으로 구분하였다. 소송의 각 주체별 결과는 소송의 원고가 토지등소유자 13건, 조합원이 52건, 조합이 10건, 그리고 기타 7건으로 분석할 수 있었다.

소송결과 원고가 토지등소유자인 경우 원고 승 3건, 원고 일부 승 2건, 원고 패 8건으로 나타났다. 조합원인 경우 원고 승 9건, 원고일부 승 16건 ,원고 패 27건으로 나타났으며, 원고가 조합인 경우 원고 승 2건, 원고일부 승 3건, 원고 패 5건으로 나타났다. 또한, 원고가 기타인 경우 원고 승 1건, 원고일부 승 3건, 원고 패 3건으로 나타났다.

이러한 결과를 통해 소송의 주체가 주로 조합원임을 알 수 있었으며 대부분 원고 패로서 의미 없는 소송으로 인한 경제, 사회적 비용 손실이 발생한다는 점도 알 수 있었다.

관리처분계획 단계의 총 38건은 관리처분 계획인가(무효)취소 13건, 관리처분계획 총회결의 무효 3건, 소유권이전․건물철거 5건, 청산금 ․주거 이전비 8건, 양도세․취득세 등 9건이었다. 이러한 소송쟁점 분석을 기반으로 분쟁 예방과 감소방안을 8가지로 분류하여 대안을 모색하였다.

그 첫째로, 관리처분계획인가취소에 대한 분쟁감소방안으로는 사전에 행정청의 협의를 거쳐 전문가에 위탁하여 시행하여야 한다는 판단이다.

둘째로, 관리처분계획 변경에 대한 분쟁감소방안은 도시정비법, 시·도 조례 또는 정관에 제도적으로 이뤄져야 한다는 것이다.

셋째로, 행정청의 행위에 대한 분쟁감소방안은 전문가에 위탁하여 시행하여야 한다는 판단이다.

네째로, 관리처분 계획 총회결의 무효의 소송쟁점에 대하여는 전문가에 위탁하여 시행하여야 한다는 판단이다.

다섯째로, 소유권 이전에 대한 소송감소 방안으로는 신탁과 관련 재 신탁에 대한 제도적 명문화가 필요하다.

여섯째로, 사업시행자가 조합원 토지를 사용할 경우 소송감소 방안은 토지사용승낙서를 받고 사용하여야 한다고 본다.

일곱째로, 주거 이전비 및 이사비 지급판결에 대한 소송감소 방안은 관리처분계획수립시에 반영하여 지급하여야 한다.

여덟째, 양도세 적용기준과 적합한 취득세 부과기준 기준일에 대하여 소송감소 방안은 양도세 중과세 제도폐지와 청산세대 청산금 지급완료일을 기준으로 제도적 개선이 필요하다.

또한, 소송쟁점분석을 기반으로 한 제도적 개선방향을 제시하고자 한다.

그 첫째로, 정비사업장 조합원에 대한 교육 강좌를 의무화하는 제도개선이다. 조합원에게 도시정비사업과 관련된 전문지식을 습득할 수 있는 기회를 충분히 제공하는 것이다. 둘째로, 정비사업장 추진위(조합)임원에 대한 교육 강좌를 의무화하는 제도개선이다. 조합은 조합원으로부터 사무를 위임받아 집행하는 기구로써 집행부(조합장 및 임원)는 사업비가 수백억원에서 수천억을 직접 집행하고 있기 때문이다. 셋째로, 교육 강좌 의무화 형태는 지자체에서 교육기관에 위탁하거나 지자체에서 직접 시행하는 것이다 넷째로, 조합원들의 양도세 적용기준으로 양도세 중과제도의 페지이다. 정비사업은 필연적으로 다주택이 이루어지고 있기 때문이다. 다섯째, 적합한 취득세 부과기준일의 개선이다. 조세적용시기에 대하여 도시정비법과 정비사업의 추진 절차를 반영하여 납세자의 상황을 고려한 제도적 개선이 필요하다고 판단된다.

2. 정책적 시사점 및 향후 연구과제

본 연구의 도시정비사업 관련 소송쟁점에 대한 분석 결과와 인식분석을 바탕으로 정책적 시사점을 제시하고자 한다. 정책적 시사점의 주된 내용은 도시정비사업 추진 주체 간의 이해관계 갈등에 따른 불필요한 소송을 방지하고 협력적 사업추진을 위한 정책대안으로 구성되어 있다.

첫째, 도시정비사업 추진주체에 대한 교육 강좌 의무화 방안이다. 전문가 인식조사에서 조합원 및 추진위원회(조합임원)에 대한 교육 강좌 의무화가 필요하다는 인식분석 결과가 나왔으며, 교육 강좌는 지자체에서 직접 시행 또는 교육기관에 위탁하여 시행하는 것이 좋을 것으로 판단되었다.

둘째, 도시정비사업에서 양도세 중과제도는 폐지방안을 제시하고자 한다. 청산금, 양도세, 보상금액 산정시기 등이 분쟁으로 대두되고 있는 것이 분석에서 나타났다. 양도세 중과제도 폐지에 따른 기대효과는 부동산거래 촉진과 부동산 시장의 활성화의 촉매 역할을 할 수 있고 더 나아가 산업전반에 영향을 기여할 가능성을 내재하고 있다.

셋째, 취득세 부과 기준일을 명확히 제시할 필요가 있다. 소송쟁점의 유형에서도 나타난 것과 같이 도시정비사업에서 취득세 부과 기준일을 명확히 하여 일시적 다주택으로 부당한 양도세와 취득세 부담을 줄이고 사전에 분쟁의 원인을 차단할 수 있기 때문이다. 이러한 제도개선을 통해 분쟁이 심화되기 전에 선제적으로 대응한다면 분쟁의 원인을 차단할 수 있고 건전한 도시정비사업으로 유도할 수도 있을 것이다.

주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업과 같은 도시정비사업은 2012년 기준 전국에서 1,736건이 추진되고 있어 이제는 국민 대다수의 일상생활과 밀접하게 관계되어가고 있다. 또한 정비사업 추진으로 인한 매몰비용이 사회적 문제점으로 대두되고 있으며 하나의 정비사업장별로 상당한 법률비용 발생, 조합사업비 이자비용 발생 등 천문학적인 경제적 비용발생이 되고 있는 상황에서 본 연구결과 활용을 통해 도시정비사업 추진과정 및 사업현장에서 소송과 갈등을 예방하고 완화시켜 많은 경제, 사회적 비용을 절감하고 정비사업의 효율성을 기대할 수 있을 것으로 판단된다.

또한, 부동산 활성화를 통하여 사회전반의 산업경제의 원동력이 될 수 있을 것이며 이로 인한 경기침체에서 경기회복으로 탈바꿈하는 역할도 함께 이루어 질 것이다. 그리고 건전한 정비사업의 활성화가 국가의 경쟁력을 반영하는 기폭제의 역할로도 볼 수 있을 것이다. 주택의 거래가 활성화 될 수 있다면 안정적 국민의 생활복지를 이룰 수 있을 것이며 투기의 대상이 아닌 실수요자 위주와 서민주거안정에도 큰 도움이 될 것이다.