도시재생사업의 활성화 방안

LH 토지주택연구원 이삼수 수석연구원

※ 이 글은 5월22일 대한도시정비관리협회 주최로 열린 ‘도시재생사업 활성화와 도시정비사업 규제개혁 토론회’에서 LH 토지주택연구원 이삼수 수석연구원이 발표한 자료를 요약한 것입니다.

1. 서론

저출산․고령화 및 저성장, 지구온난화, 시가지 축소 등 사회․경제적 영향, 기후변화에 대응한 지구온난화 대책 등 환경적 영향 등을 고려한 도시개발 패러다임의 전환에 따라 도시정비사업 관련 정책도 변화하고 있다. 도시화 사회(Urbanizing Society)에서 도시형 사회(Urbanized Society)로 전환되면서 ‘개발 - 관리 - 재생’이라는 일련의 도시 라이프 사이클에 맞게 도시 및 주택정책의 접근이 필요한 시점이다.

기존의 사업성 위주의 정비사업은 사회․경제적 재생이 미흡한데다가 원주민 재정착률 저하 및 지역커뮤니티 기능 상실로 사회통합을 저해하고 있어 공동체 기반 강화 및 주민간 교류 증진이 필요하다. 또한 지역 산업 및 경제쇠퇴에 따른 실업, 빈곤 등이 확산되고 있으며, 도시환경의 노후화에 따른 사회적 비용이 증가하고 있어 도시경쟁력 강화 및 경제기반 확충을 위한 방안이 필요하다.

박근혜 정부의 대통령직인수위원회에서는 향후 택지개발사업 등 신도시개발에서 주택재개발, 지역자산을 활용한 재건축 및 역세권개발 등 도시재생의 적극적인 추진을 제시했었다(18대 대통령직인수위원회, 2013). 이러한 정책을 반영하여 2013년 6월에는 기존「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 및 「도시재정비 촉진을 위한 특별법(이하 도촉법)의 한계를 극복하고, 보다 체계적인 도시재생지원을 위해 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도시재생특별법)」제정되었다. 또한, 새 정부 국정과제에서는 국민대통합을 위한 지역균형발천 차원에서 지방거점도시의 맞춤형 도시재생 및 노후산업단지 재생을 통해 지역경제 활성화를 도모고자 하였다.

기존의 물리적 정비에서 종합적 기능 회복으로, 도시정비에서 도시재생으로 정책 방향이 전환되었다. 국토교통부는 국정과제 실천계획에서 지역균형발전, 환경과 조화되는 국토관리를 위해 주민 참여형 도시재생 추진을 제시하였으며, 재건축·재개발 등 물리적 정비에서 경제·사회·문화 등 종합적인 기능 회복을 위한 도시재생으로 도시 및 주택정책의 방향이 전환되고 있다. 또한 최근에는 4년간(2014~2017)의 도시재생 선도지역 지원을 위해 선도지역 지원 로드맵을 마련(2013.6)하였으며, 지난 4월 30일에는 13개의 선도지역이 지정되어 본격적인 도시재생사업이 추진될 전망이다.

본 글에서는 정부정책 변화에 대응하기 위하여 기존 정비사업의 현황을 분석하고, 도시재생이라는 큰 틀에서 향후 도시재생과 연계한 도시정비사업이 활성화될 수 있는 정책적 방향성을 제시하는데 기여하고자 한다.

2. 정비사업의 추진현황 및 실태분석

1) 정비사업 추진현황

가. 전국 정비사업 구역지정 현황

2010년 말 현재 정비사업(주택재개발사업, 주택재건축사업, 주거환경개선사업, 도시환경정비사업)은 총 1,955개 구역에서 추진 중에 있다. 이중 주택재개발사업 708개 구역, 주택재건축사업 567개 구역, 주거환경개선사업 527개 구역, 도시환경정비사업 153개 구역이 지정되어 있다.

전체 1,955개의 구역 중 서울 등 수도권 내에서 이루어지는 사업구역이 745개소로 37.3%의 비율을 차지하고 있으며, 그 중 주택재개발사업 및 주택재건축사업의 경우는 수도권의 사업장이 절반에 육박하며 도시환경정비사업의 경우 수도권의 비율이 지방에 비해 높은 실정이다.

정비사업별 현황을 살펴보면 지역간 사업비중의 차이가 크게 나타나고 있다.

주택재개발사업은 부산이 149개 구역으로 가장 많이 추진되고 있고, 서울이 135개 구역, 경기 110개 구역, 인천 107개 구역, 대구 57개 구역의 순으로 추진되고 있으며 그 외 지역은 30개 미만의 구역에서 추진되고 있다.

주택재건축사업의 경우는 서울이 130개 구역으로 가장 많이 추진되고 있고, 경기 113개 구역, 대구 108개 구역, 부산 54개 구역의 순으로 추진되고 있다.

도시환경정비사업은 서울이 64개 구역으로 전체 구역의 41.8%를 차지하고 있고, 부산 27개 구역, 인천 21개 구역의 순으로 추진되고 있다. 그리고 주거환경개선사업의 경우는 전체 527개 구역 중 수도권은 29개 구역(5.5%)으로 추진되고 있는 정비사업의 비중이 매우 낮으며, 부산이 111개 구역으로 가장 많이 추진되고 있으며 전남 74개 구역, 전북 71개 구역, 충남 46개 구역으로 지방의 비중에 매우 높다.

나. 주택재개발사업 추진현황

2010년 말 현재 전국의 주택재개발사업구역은 708개소이며, 조합설립인가단계가 225개 구역(31.8%)으로 가장 많고, 다음으로 추진위 승인단계 206개 구역(29.1%), 사업시행인가 단계 107개 구역(15.1%) 순으로 나타났다. 수도권과 지방을 비교해보면 수도권은 조합설립단계에 있는 구역이 128개소(36.4%)로 가장 많고, 지방은 추진위승인단계에 있는 구역이 136개소(38.2%)로 가장 많아 전반적으로 지방의 사업추진이 지연되고 있음을 알 수 있다.

착공단계에 있는 구역은 42개소로 전체 구역 수의 약 5.9% 비율을 차지하고 있으며, 특히 지방의 경우는 356개의 구역 중 착공단계에 있는 구역은 부산의 8개 구역으로 지방 전체의 약 2.2%로 수도권의 34개 구역(9.7%)과 비교하면 사업이 매우 지연되고 있으며 부산을 제외한 다른 지방지역은 1개 구역도 착공단계에 이르지 못하고 있다.

다. 주택재건축사업 추진현황

2010년 말 현재 전국의 주택재건축사업구역은 567개소이며, 추진위승인단계가 208개 구역(36.7%)으로 가장 많고, 다음으로 조합설립인가단계 110개 구역(19.4%), 사업시행인가단계 81개 구역(14.3%) 순으로 나타났다.

수도권과 지방을 비교해보면 수도권은 추진위승인단계에 있는 구역이 93개소(34.6%)로 가장 많고 다음으로 조합설립인가단계에 있는 구역이 77개소(28.6%)로 많으나, 지방은 추진위 승인단계에 있는 구역이 115개소(38.6%)로 가장 많고 다음으로 사업시행인가단계에 있는 구역이 51개소(17.1%)로 많은 것으로 분석되었다. 착공단계에 있는 구역은 70개소로 전체 구역 수의 약 12.3% 비율을 차지하고 있으며, 수도권은 착공단계에 있는 구역이 28개 구역으로 수도권 전체의 약 10.4%를 차지하고 있고 지방은 42개 구역(14.1%)이 착공단계에 있어 오히려 수도권과 비교하여 높은 착공율을 보이고 있다.

주택재건축사업의 경우 주택재개발사업과 달리 전반적인 추진현황은 수도권과 지방의 차이가 크게 없는 것으로 나타났다.

라. 도시환경정비사업 추진현황

2010년 말 현재 전국의 도시환경정비사업구역은 153개소이며, 추진위승인단계가 52개 구역(34.0%)으로 가장 많고, 다음으로 정비구역지정단계 32개 구역(20.9%), 조합설립인가단계 23개 구역(15.0%) 순으로 나타났다.

수도권과 지방을 비교해보면 수도권은 정비구역지정단계부터 착공단계까지 비교적 원활하게 사업이 추진되고 있으나, 지방은 추진위승인단계에 있는 구역이 34개소(58.6%)로 절반이상을 차지하고 있으며 사업시행인가를 받는 구역도 6개소(10.3%)에 불과해 수도권과 비교하면 사업추진이 매우 지연되고 있다. 수도권은 착공단계에 있는 구역이 22개 구역으로 수도권 전체의 약 23.4%를 차지하고 있으나, 지방은 단 1개 구역도 착공단계에 이르지 못해 수도권과 지방의 편차가 매우 심각하다.

지역별로는 살펴보면 서울시가 64개 구역으로 전체 41.8%를 차지하고 있으며, 부산시가 27개 구역(17.6%), 인천시가 21개 구역(13.7%)으로 그 외 지자체에서는 거의 사업추진이 일어나지 않고 있다.

2) 재정비촉진계획 추진현황

도촉법의 시행(2006.7.1)에 의해 수립되는 재정비촉진계획은 도시의 낙후된 지역에 대한 주거환경개선과 기반시설의 확충 및 도시기능의 회복을 위한 사업을 광역적으로 계획하고 체계적이고 효율적으로 추진하여 도시의 균형발전을 도모하고자 하였다.

재정비촉진지구는 2010년말 현재 전국 75개 지구(총면적 76,524천㎡)가 지정되었으며, 59개 지구에서는 재정비촉진계획의 수립이 완료되었다. 전체 75개 지구 중 서울이 31개 지구로 가장 많으며, 다음으로 경기 20개 지구, 대전 9개 지구의 순으로 나타났다. 또한 재정비촉진계획의 수립이 완료된 지구 내 총 구역의 수는 749개소이며, 이 중 재정비촉진구역이 485개소(64.8%), 존치지역이 264개소(35.2%)를 차지하고 있으며, 재정비촉진지구 내 평균 8.2개의 재정비촉진구역이 지정되어 있으며, 재정비촉진사업의 종류는 주택재개발사업이 273개소로 가장 많으며, 다음으로 도시환경정비사업이 166개소로 많은 비중을 차지하고 있다. 그리고 존치지역 내에는 존치정비구역은 89개소, 존치관리구역 175개소가 지정되어 있다.

최근 경기침체 등 대내외적인 여건으로 재정비촉진사업의 추진이 어려우며, 이에 따라 행위허가 제한 등 주민 재산권 피해 등 민원으로 인천광역시 및 경기도 일부 지구에서 해제하는 경우가 발생하고 있다. 또한 재정비촉진지구(뉴타운지구)를 해제하고 도시재생법에 의한 도시재생사업으로 전환하는 사례도 나타나고 있다.

재정비촉진지구 내에서 도시정비법에 의해 추진되고 있는 주택재개발사업, 주택재건축사업 등 개별 정비사업구역은 총 446개소로 조사되었다. 개별 정비사업구역의 추진현황을 보면 전체 구역 중 219개 구역(49.1%)이 정비구역만 지정된 상태이며, 107개 구역(24.0%)이 추진위승인단계에 있으며 65개 구역(14.6%)가 조합설립인가단계에서 추진되고 있다. 서울을 제외하고 경기ㆍ인천 및 지방은 대부분 조합설립이전단계에서 추진되고 있으며, 서울과 비교하여 대부분의 지자체는 본격적인 사업추진이 이루어지지 못하고 있다.

3) 정비사업 소요기간 분석

가. 주택재개발사업

전국의 주택재개발사업구역(1990년 이전 구역지정 제외)의 단계별 소요기간을 분석한 결과는 추진위승인~준공까지 평균적으로 약 8년 6개월(102개월)이 소요되는 것으로 나타났다.

전체 추진기간 중 착공에서 준공까지의 단계가 약 32개월로 가장 오랜 기간이 소요되었으며, 이 단계는 주택건설 공사기간으로 지역 간의 편차가 크지 않다. 다음으로는 추진위승인~조합설립인가 단계가 28개월로 오랜 기간이 소요되었으며, 조합설립인가~사업시행인가 단계가 16개월, 사업시행인가~관리처분인가 단계가 16개월 순으로 나타났다.

수도권은 8년 8개월(104개월)이 소요되어 지방의 8년 3개월(99개월)에 비교하여 소요기간이 약 5개월 정도 긴 것으로 나타났다. 각 단계별 소요기간을 비교해보면 관리처분인가에서 착공까지 소요된 기간은 수도권이 지방에 비해 약 2.5개월 정도 빠른 것으로 나타났으나, 그 외 단계에서는 지방의 소요기간이 짧게 나타났다.

나. 주택재건축사업

전국의 주택재건축사업구역(1990년 이전 구역지정 제외)의 단계별 소요기간은 추진위승인~준공까지 평균적으로 약 8년 7개월(103개월)이 소요되는 것으로 나타났다.

전체 추진기간 중 착공에서 준공까지의 단계가 약 30개월로 가장 오랜 기간이 소요되었으며, 이 단계는 주택건설 공사기간으로 지역 간의 편차가 크지 않으며, 주택재개발사업(32개월)과 비교하여 약 2.5개월 정도 적게 소요되는 것으로 나타났다. 다음으로는 조합설립인가~사업시행인가 단계가 26개월, 추진위승인~조합설립인가 단계가 26개월로 오랜 기간이 소요되었으며, 사업시행인가~관리처분인가 단계가 12개월 순으로 나타났다.

그리고 지역별로는 수도권은 9년(108개월)이 소요되어 지방의 8년(96개월)에 비교하여 약 1년 정도 더 소요되는 것으로 나타났다. 각 단계별 소요기간을 비교해보면 사업초기인 추진위승인에서 조합설립인가까지 소요된 기간은 지방이 수도권에 비해 11개월 정도 빠르게 추진되었으며, 또한 조합설립인가에서 사업시행인가까지 소요된 기간도 지방이 5개월 정도 빠른 것으로 나타났으나, 이후 단계에서는 수도권의 소요기간이 짧게 나타났다. 특히, 관리처분인가 이후 착공단계에 이르는 기간이 수도권(8개월)과 비교하여 지방(11개월)이 3개월 정도 더 소요되는 것으로 나타났다.

3. 도시정비사업 추진실태 분석

1) 정비사업 추진과정상 문제점

가. 정비사업 추진상 문제점

전국의 정비사업의 추진과정에서 나타나는 문제점을 전반적으로 파악하기 위해서 신문지면에 보도된 주요 기사를 검색하여 정리ㆍ분석하였다.

정비사업의 문제점분석에 사용한 신문기사내용은 중앙지와 각 지방지 중 구독률이 가장 높은 신문사의 기사를 활용하였으며, 기사의 검색에 사용된 주요 키워드는 ‘도시정비사업’ ‘재개발’ ‘재건축’으로 기사내용의 중복이나 포괄적인 내용을 담고 있는 기사는 제외하여 분석하였다.

총 580건(재개발 378건, 재건축 202건)의 기사내용을 토대로 정비사업의 추진과정으로 분류하였을 때 전체 580건 중 조합설립 인가단계에서 문제점이 202건(약 34.8%)으로 가장 빈도가 높았으며, 다음은 관리처분 인가단계에서 89건(약 15.3%), 사업시행인가단계에서 85건(약 14.7%) 순으로 나타났다.

2) 정비사업 지연실태 분석

정비사업이 추진되고 있는 주요 지자체(서울, 인천, 경기, 부산, 대전, 대구, 광주 등)의 대표적인 지연구역(98개 구역)에 대하여 사업단계별(①정비구역지정~조합설립인가 이전, ②조합설립인가~사업시행인가 이전, ③사업시행인가 이후)로 지연원인을 파악하고, 대표적인 원인별로 분류하여 정리하였다.

98개 지연구역의 지연원인으로는 크게 ‘이해관계 갈등’과 ‘사업추진력 저하’로 분류되었으며, 이해관계 갈등으로는 ①주민간 갈등, ②추진조직 불신, ③관계기관 또는 외적 갈등 등이며, 사업추진력 저하로는 ①추진동력 저하, ②사업성 저하 등으로 분석되었다.

3) 정비기금 및 재정비특별회계 운영실태

가. 정비기금 운영실태

도시주거환경정비기금(이하 정비기금)은 도시정비법 제82조 제1항에 근거하여 정비사업의 원활한 수행을 위해서 정비기본계획을 수립하거나 승인하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 시장이 설치하고 있다.

기금의 운용은 정비기본계획의 수립, 안전진단 및 정비계획의 수립과 같은 계획수립단계의 지원과 추진위원회 운영자금 지원처럼 사업화단계의 지원, 그리고 임대주택 건설관리와 임차인 주거안정 지원 등 사업시행과정에서의 지원 등이 가능하며, 현재 기금의 조성재원은 도시계획세 10%이상의 금액, 정비구역안의 국ㆍ공유지 매각대금 중 일부 등 다양하지만 현실성과 실효성은 미흡한 실정이다.

2010년말 현재 지자체의 정비기금 조성액의 총계는 5조 7,317억 원이며, 이중 서울시의 기금이 4조 7,047억 원으로 전체 금액의 약 82.1%를 차지하고 있다. 현재까지 사용액은 4조 5,927억 원이며, 잔액으로 1조 1,390억 원이 남아 있다. 이 중에 서울시의 잔액이 7,706억 원으로 전체 잔액의 67.7%를 차지하고 있다.

26개 광역시의 정비기금 조성현황을 보면 총 282억 원이 조성되었고, 527억 원을 사용하여 사용액에 비하여 조성되는 금액이 턱없이 부족한 것을 알 수 있으며, 지방 도시의 정비기금 조성 또한 매우 열악한 실정이다. 부산광역시를 제외한 5개 광역시는 3년간 연평균 10억 정도로 조성규모는 매우 적으며, 2010년도 부산광역시의 경우는 225억 원의 규모가 조성되었지만 410억 원이 집행되어 집행실적에 비하여 조성금 규모는 매우 부족한 실정이다.

지자체의 정비기금 조성은 도시정비법 상 설치의무 및 조성재원 근거에도 불구하고 지자체의 일반예산 재정부족 등의 이유로 도시계획세액 대비 낮은 전입율(법정 기준 10%이상) 등 조성을 위한 전입이 제대로 이루어지지 못하고 있다.

나. 재정비특별회계 운영실태

재정비촉진사업을 위한 특별회계는 2006. 7. 1 시행된 도촉법에 따라 도시의 낙후된 지역에 대한 재정비촉진사업을 추진하여 주거환경개선, 기반시설 확충, 도시기능의 회복을 통해 도시의 균형발전과 주민의 삶의 질 향상을 위하여 재정비촉진사업을 촉진하고 기반시설비 등을 지원하기 위하여 조성되고 있다.

재정비촉진사업을 위한 특별회계재원 현황은 2010년말 현재 총 9,851억 원이 조성되었으며, 총 5,535억 원이 사용되어 총 4,316억 원이 잔액으로 남아 있으며, 총 조성액 중 서울시가 9,220억 원을 조성하여 전체 금액의 대부분인 93.6%를 차지하고 있다.

지자체 재정부족으로 정비기금 조성에는 한계가 있다. 부산을 제외하고 대부분의 지자체는 재정부족을 이유로 도시계획세 10% 전입이 제대로 이루어지고 있지 않은 실정이며, 도시계획세의 10%만 충실하게 전입이 이루어져도 정비기금 마련이 충분할 것으로 예상된다. 하지만 세제개편에 따라 2011년부터 도시계획세가 재산세로 통합되므로 지자체의 기금조성 재원은 더욱 한정될 것으로 예상된다.

4. 도시재생특별법에 의한 도시재생사업 추진

1) 도시재생의 개념 및 추진체계

도시재생특별법에서 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량 강화, 새로운 기능의 도입․창출, 지역자원 활용을 통해 경제․사회․물리․환경적으로 활성화시키는 것을 도시재생이라 정의하고 있다.

중앙정부 및 지자체 차원의 다양한 추진체계 및 계획체계를 통한 공공주도의 도시재생을 추진하고 있다.

중앙정부차원에서는 도시재생특별위원회(국무총리실), 도시재생기획단(국토부), 도시재생지원지구(LH, 국토연구원) 등이 있으며, 지자체 차원에서는 지방도시재생위원회(광역/기초), 전담조직(광역/기초), 도시재생지원센터(지자체)로 이루어져 있다. 또한 도시재생 계획체계로는 국가도시재생기본방침(중앙정부), 도시재생전략계획(시․군), 도시재생활성화계획(시․군․구) 등으로 구성되어 있다.

2) 도시재생사업의 유형 및 추진방안

도시재생사업의 개념은 크게 제도(사업)적 관점과 재원적 관점에서 접근할 수 있다. 제도(사업)적 관점에서는 핵심기능사업, 상권활성화사업, 공동체사업, 도시재생 지자체사업 등이며, 재원적 관점에서는 국고지원사업, 중앙부처예산사업, 민간사업, 지자체사업 등이 있다.

도시재생사업의 유형은 크게 근린재생형과 도시경제기반형으로 구분할 수 있다. 근린재생형은 상권 활성화를 위한 인프라 확충 및 문화․예술․관광 등 사업 등을 통한 쇠퇴한 중심시가지를 활성화하고, 노후․불량 주거지 환경 개선 및 마을기업(안행부)․협동조합(기재부)․사회적기업(고용부) 등을 통한 공동체중심의 일자리 창출를 목표로 한다. 도시경제기반형은 노후산단․항만, 이전적지 등을 복합적으로 재생하고, 주변 배후지역과 연계하여 도시전반 경제 활력의 앵커로 활용하고자 하는 것이 목적이다.

도시재생사업은 각 부처가 시행하는 사업 중 도시재생과 연계 가능한 다양한 사업을 장소중심적으로 집중지원하여 도시재생효과를 극대화하고자 하고 있다. 산업단지재생사업과 연계한 도시경제기반형 도시재생사업은 국토부, 중앙부처사업, 그리고 지자체사업을 연계하여 도시재생사업의 효율적인 추진 및 성과를 극대화하고자 하고 있다.

3) 도시재생 선도지역 지정 및 지원계획

지난 4월30일 도시경제기반형 2곳, 근린재생형 11곳의 도시재생선도지역이 지정되었다. 선도지역 지정 이후 5월부터 주민과 지자체 중심으로 구체적인 실행계획인 도시재생활성화계획을 수립하고, 9월경 계획 수립이 완료되면 바로 사업에 착수하여 2017년까지 4년간 시행될 예정이다.

선도지역에 대해서는 계획수립비(0.5~2.0억 원)와 사업비(60억 원~250억 원)가 4년간 국비로 지원되며, 금년에는 계획수립비 전부(13.1억 원)와 사업비의 20%(280억 원)가 예산으로 책정되었다. 또한, 도시재생활성화계획 수립 과정에서 주민과 지자체가 도시재생과 연계가능한 각 부처의 사업들을 계획에 포함하여 지원을 요청하면, 도시재생특위의 심의를 거쳐 패키지로 지원함으로써 사업의 효과를 극대화할 계획이다.

근린재생형은 지역 도시재생지원센터 등 추진주체 구성과 주민교육 등에 대한 컨설팅을 통해 주민 스스로 지역의 자산을 활용하여 실행력 있는 계획을 수립할 수 있도록 지원하고, 경제기반형은 현장여건 분석을 통해 민간투자가 가능한 복합개발사업 등 앵커사업(예 : 역세권, 터미널 등 주변 개발, 이전 부지를 활용한 공공+민간 복합시설 등)을 지자체․주민이 발굴할 수 있도록 지원한다.

국토부는 금년에 우선 추진하는 선도지역 외의 다른 지자체에도 도시재생사업에 대한 지원을 연차별로 확대해 나갈 계획이며, 올해에는 선도지역 외 지역의 주민․지자체가 도시재생사업을 체계적으로 준비할 수 있도록 주민과 지역의 역량강화를 중점 지원할 계획이다.

이번 선도지역 공모에서 1차 서면평가를 통과한 지역은 주민 등을 대상으로 도시재생대학 교육 프로그램을 국비로 지원하고, 그 외의 지역도 수요조사를 통해 6~7월중 주민․지자체 공무원․현장 활동가 등을 대상(200여명)으로 교육을 실시할 예정이다. 또한, 국토부와 도시재생지원기구는 지자체가 도시재생전략계획(기본구상)과 활성화계획(실행계획) 수립하는 과정에서 상시 상담 및 컨설팅을 시행할 예정이며, 이를 토대로 내년 상반기쯤 주민․지자체가 도시재생계획을 수립하고 국고지원을 요청하면, 도시재생특위 심의를 거쳐 ’16년부터 매년 신규 도시재생사업 지원(매년 약 35개)을 추진해 나갈 계획이다.

5. 도시재생사업 활성화 방안 제언

1) 기본방향

지금까지 도시정비사업은 사업성위주로 민간이 중심이 되어 사업이 진행되면서 도시환경의 질적 향상을 크게 기대하기 어려웠다. 높은 지가로 인한 재원조달 문제로 인하여 재정비가 필요한 지역임에도 불구하고 사업시행이 이루어지지 않은 곳이 상당수 존재하고 있다.

토지이용의 효율성과 함께 도시환경의 질적 향상을 높이고자 하는 방향으로 도시성장의 패턴 변화하고 있으며, 토지의 효율적 이용과 요구에 따라 역세권, 재정비촉진지구, 특별계획구역 등 계획적 관리가 가능한 개발지역의 복합개발이 활성화되고 있는 사회적 변화에 맞게 공공에서는 도시재정비에 공공이 적극 참여하려는 의지가 높아지고 있는 상황이다.

중앙정부차원에서는 지난해 6월에「도시재생특별법」을 제정하는 등 도시재생사업의 공공성의 회복 및 사업의 활성화를 위하여 공공의 역할(공사 등)의 역할에 대한 관심이 높아지고 있다.

이를 위해서는 먼저 단기적으로 도시개발ㆍ정비에서 장기적 관점의 도시재생ㆍ관리로의 전환이 필요하다. 2000년대 중반 부동산 경기과열과 맞물려 동시에 많은 정비사업이 추진되면서 정비구역 과다지정, 주민들의 기대심리 상승 등 많은 부작용이 발생하고 있으며, 최근 건설경기 침체와 함께 도시외곽 택지개발이 동시에 진행되는 상황에서 기성시가지의 효율적 정비는 어려운 상황에 직면하였다. 저출산ㆍ고령화 시대의 대응 및 고효율 도시구조로 전환하기 위하여 단기적 관점에서의 물리적 환경의 개선에 치중한 도시개발ㆍ정비에서 탈피하여 장기적 관점에서 도시의 물리적 환경 뿐 아닌 지역의 산업ㆍ경제ㆍ문화, 기존 커뮤니티를 함께 살릴 수 있는 도시재생ㆍ관리정책으로 전환이 필요하다.

그리고 민간 중심의 정비사업에서 공공ㆍ민간 협력의 정비사업 전환이 필요하다. 현재 정비사업은 대부분 개발이익을 전제로 한 민간 위주의 사업으로 추진됨에 따라 사업성에 치중한 고층아파트 위주의 획일적인 정비방식과 주민 간 갈등, 조합비리, 사업지연, 주거환경악화 등 많은 문제점 발생하고 있다. 이에 따라 민간 중심의 사업방식에서 벗어나 민간과 공공의 파트너십 형성과 통하여 정비사업의 투명성 제고, 사업여건 개선, 공공의 역할 확대를 통한 새로운 방향의 협력적 정비사업으로의 전환이 필요하다.

마지막으로 도시재생사업과 관련한 도시 내 다양한 기능의 융․복합을 유도해 도시 활력을 높이는 구심점을 만들고 창조 경제를 지원하기 위한 도시계획 특례 등의 도입이 필요하다. 최근 국토교통부에서는 터미널·역사 등 도심 주요시설과 그 주변지역을 주거와 상업·문화 복합지역으로 개발할 수 있도록 용도와 용적률·건축기준 등을 유연하게 적용하기 위하여 입지규제 최소지구의 도입을 검토하고 있다. 정부는 이 제도를 통해 싱가포르 마리나베이와 같이 민간자본을 들여 융복합 개발을 촉진하고 지역 경제를 활성화하기 위한 방안이라 할 수 있다.

2) 도시재생사업의 사업방식 개선

가. 사업방식 개선의 필요성

현재 도시재생사업의 사업방식은 크게 토지등소유자 방식, 조합방식과 같은 민간이 사업을 시행하는 방식과 공공이 시행하는 방식, 공공과 민간이 공동으로 사업을 추진하는 공동(공공+민간)사업방식으로 나눌 수 있다. 그러나 공공과 민간이 같이 시행하는 공동사업방식의 경우도 공공이 사업계획을 수립하고 재원조달방안을 마련하는 등 공공이 주도하여 사업이 추진되고 있는 실정이다.

재정비촉진사업 등에서 토지등소유자는 50%의 동의를 얻어 주민대표회의를 구성하여 사업에 참여하고 있으나 의견을 제시할 뿐 사업에 대한 권한이 부여되지 않아 실제적인 참여는 이루어지지 않고 있는 실정이다. 실질적으로 공공이 단독으로 시행하는 형태로 추진되므로 공공은 사업 시행에 대한 권한뿐만 아니라 대부분의 리스크에 대한 부담도 안고 있다.

이런 사업구도는 공공이 재정적 부담을 모두 갖게 되므로 공공의 참여가 필요한 다양한 구역에 효율적인 지원을 하는데 한계가 발생하고 있다. 따라서 토지등소유자의 사업 참여에 대한 권한을 확대하고 사업시행자의 리스크를 분산시키는 제도적 방안과 새로운 사업구도 마련이 필요하다.

나. 공공-민간 공동시행방식

기존의 정비사업 추진위원회가 갖고 있는 문제를 해결할 수 있는 차별화된 사업구도의 제안이 필요하다. 이를 위해서는 기존의 공공중심의 사업시행방식에서 주민의 의견에 따라 사업에 대한 결정이 가능하도록 조합설립을 지원하고 조합설립 여부에 따라 사업시행방식을 차별화 할 수 있는 구도를 제안할 수 있다.

공공이 사업시행자로 지정된 이후 조합설립에 필요한 토지등소유자의 동의율 75%(혹은 토지면적의 50%이상 토지소유자의 동의)를 확보하면 공동시행으로 전환하고, 공동시행방식의 경우 조합과 공공의 권리와 의무에 대한 사항은 협약을 통해 명시하거나, 혹은 별도의 협약 없이 공공은 회계감사 및 업체 선정 등의 공공관리의 역할만을 수행하고 나머지 권한을 모두 조합에 이양하는 방안도 있다.

전자의 경우 권한과 리스크는 협약의 결과에 따라 달라지나, 후자의 경우 공공은 회계감사와 업체 선정권한 만을 가지게 되므로 행정․시공에 관련한 리스크를 담당하게 되고, 조합은 분양․행정․시공의 전반적인 권한을 가지게 되는 만큼 부가되는 리스크도 크다고 할 수 있다. 따라서 동의율이 75%를 넘지 못하는 경우, 공공은 주민대표회의가 조합을 설립할 수 있도록 지속적으로 지원하는 방안이라 할 수 있다.

다. 민관협력형 SPC 설립을 통한 공동사업시행

토지등소유자의 동의율이 75%에 미치지 못하는 경우 현재 공공시행방식이 갖는 재원조달과 권리부여 등의 문제를 그대로 갖게 되므로 이를 해결하기 위한 새로운 사업구도의 제안이 필요하며, 이를 위해 기존의 SPC설립을 통한 사업추진방식을 보완하는 사업구도를 제안할 수 있다.

SPC 방식은 도시재생사업의 시행 및 시행 후 그 수익을 배분하기 위해 설립된 특수목적의 주식회사를 통해 사업 시행에 필요한 자금을 조달하는 방식으로, 시행방식은 현행 공공시행방식과 유사하나 토지등소유자가 사업의 주도권을 확보하고 리스크를 분산시킬 수 있다는 장점이 있다.

SPC설립을 통한 도시재생사업의 사업시행 방식은, SPC는 토지의 1/3 이상을 출자 또는 매입하고 공공과 금융기관이 출자(5% 이상)하게 되면 설립이 가능하게 되며 토지등소유자의 과반수 이상이 동의하면 시행자로 지정되어 사업을 시행한다.

SPC의 형태는 현행의 토지등소유자방식과 마찬가지로 법인세 감면을 받을 수 있도록 PFV의 형태를 취하는 것이 유리하며, SPC구도를 효율적으로 이끌어내기 위해서는 각 이해관계자들의 지분비율 및 역할에 대한 부분이 명확히 정립되어야 하며, 무엇보다도 SPC의 주요 목적이 공공성을 띄어야 한다. 또한 토지등소유자의 자산을 출자하는 경우 토지등소유자의 세금관련 문제와 토지등소유자의 참여로 인해 SPC에 참여하는 투자자들의 지분비율이 낮아질 수 있으므로 이 문제에 대한 해결책을 마련하는 것이 필요하다.

라. 권리변환 방식의 다양화(공동지분소유방식을 통한 임대방식)

토지소유관계가 복잡하여 이를 해결하기 어려운 경우, 토지등소유자, 세입자, 건물소유자 등 지분을 소유한 사람들이 공동으로 지분을 소유하고, 개발 후 건물을 건물관리운영회사(AMC)에 위탁하여 임대사업을 통해 사업비를 충당하는 방식이다.

이 방식은 초기에 토지등소유자의 갈등을 줄여 사업진행을 원활하게 할 수 있는 장점이 있고, 대규모 개발 사업에서 요구되는 토지매입비용을 낮춰 사업성을 높이는 효과를 얻을 수 있으며, 개발 후 상권활성화 계획에 따라 입주 업종선정과 관리운영을 조절할 수 있다는 장점이 있다.

각 주체별 활용가능성을 살펴보면, 세입자 및 임차인의 거래사례가격방식의 자산가치평가 및 건물공동지분소유권의 보장(개발이익의 공유)의 이유로 개발에 적극 참여하며, 상가운영으로 인하여 총임대수익이 상승할 경우 개개인의 배분액이 상승하기 때문에 공동지분소유자의 적극적 관리참여로 상권 활성화와 상권 쇠퇴방지 효과가 있다.

또한 개발사업 완료단계의 미분양분을 공공이 매입하여 공공시설로 활용하거나, 공공의 목적으로 활용하는 방식과 공사 등에서 이를 매입하고 임대하여 수익을 창출하는 방법이 있다. 이러한 방법은 공공이 전략적 투자자의 입장을 취하게 되는 것으로 초기자본을 미리 지원할 수 있는 근거로 작용될 수 있으며, 사업 후 미분양에 대한 우려를 감소시키고 민간사업자가 신뢰를 갖고 참여할 수 있도록 유도하는 효과를 도모할 수 있다.

2) 도시재생사업의 재원조달방안 개선

가. 공공의 Funding program 활용

보조금제도는 초기사업비의 부담을 줄여 해당사업의 사업성 높이고, 민간사업자의 참여 기회를 늘려주는 효과가 있지만, 국내 도시재생사업에 활용 가능한 도시 및 주거환경정비기금(도정법), 도시재정비특별회계(도촉법), 중앙 및 지방정부 융자(Loan) 보조금 등이 있으나 실제 제대로 활용되고 못하고 있다.

공공시설 설치보조금은 시행자가 사업초기에 공공시설(도로, 광장 등)을 계획하고 공공에 해당부지 비용을 신청하여 보조받는 제도이며, 시행자가 공공시설 및 부지를 제공함으로서 대상지에 계획한 기반시설부분 토지비용을 지원받아 일반분양분 처분금과 함께 사업비로 쓸 수 있다. 기대효과로는 시행자가 공공시설 설치보조금으로 사업초기 자금을 지원받을 수 있어 보증이나 담보에 대한 부담이 줄어들기 때문에 사업을 안정적으로 진행할 수 있으며, 시행자가 공공시설을 계획하여 해당부지 비용을 신청하므로 보조금의 금액과 범위를 정할 수 있다. 그리고 사업지역 주변에는 공공시설 확보에 대한 문제가 자연스럽게 해결되기 때문에 도시환경 향상의 효과를 줄 수 있다.

GAP FUND는 공공성 측면에서 개발이 필요하다고 생각되나 사업성이 부족한 사업에 대해 공공에서 지원해 주는 제도이며, 예상 수익과 개발비용의 차액을 GAP FUND로 보조해주고 사업 후 대상지역의 세제수익으로 회수하는 제도이다. 기대효과로는 현재 활용되고 있지 못한 도시 및 주거환경정비기금(도시 및 주거환경정비법), 도시재정비특별회계(도시재정비 촉진을 위한 특별법), 중앙 및 지방정부 융자(Loan) 보조금 등을 Gap fund로 활용 가능하며, Gap fund 사업초기 자금을 지원받아 사업을 안정적으로 진행할 수 있도록 할 수 있고, 시행자는 보증이나 담보에 대한 부담이 줄어들어 사업 추진이 용이해 질 수 있다.

나. 주택도시기금(가칭)의 활용

지난 4월 30일에 변화하는 사회․경제적 환경을 고려하여 국민주택기금이 주택도시기금(가칭)(주택계정+도시계정)으로 개편되며 지원대상이 기존 주택건설자금, 주택 구입·전세자금 지원에서 도시재생사업까지 확대할 수 있도록 하는 주택도시기금법(안)이 입법 발의되었다.

주택도시기금의 지원방식도 기존의 단순 융자방식 외에 출자, 투융자(메자닌), 보증 등으로 다각화하였으며, 특히 도시계정의 용도는 도시재생사업에 대한 융자, 출자․투자, 기금 및 특별회계에 대한 융자 등으로 사용을 목적으로 하고 있는 등 향후 도시재생사업에서 기금의 활용성이 높아질 것으로 판단된다.

이를 위해서는 주택도시기금(주택계정+도시계정)의 도시계정은 도시재생지원기구(LH)가 인증한 도시재생사업에 한하여 금융지원을 실시할 필요가 있으며, 도시재생지원기구는 공공성, 사업타당성, 파급효과 등을 종합적으로 심사 후 기금지원대상 재생사업을 인증하고, 지원 사업에 대한 모니터링을 통하여 체계적 도시재생사업을 관리할 수 있도록 할 수 있다. 또한 구체적인 대상대상 및 지원금액, 이자율 등 지원조건은 사업별 리스크에 따라 주택도시기금 관리운용주체가 사업시행자와 협의를 통해 결정할 수 있도록 해야 한다.

다. 새로운 파이낸싱 기법을 활용한 자금조달 방안

① 세입담보금융(Tax Increment Financing, 이하 TIF)의 활용방안

TIF는 특정 도시정비사업 내에서 필요한 재원을 스스로 조달하는 재정기법이며, 노후화된 도심지역과 같이 공공의 도움이 없다면 재개발사업이 발생되지 않을 지역에서 재개발을 촉진하는데 필요한 공공 재원을 조달하기 위한 제도이다. 이는 특정지역의 환경개선에 필요한 공공재원을 그 지역이 개발되었을 경우 발생하게 될 세수의 증가분을 활용하여 조달하는 방법이다.

기본적인 개념은 TIF구역의 개발로 인해 미래에 발생하게 될 총세수를 예측한 후, 여기에서 TIF시행이전부터 발생하고 있던 기존의 세수를 제외한 세수의 순수증가분만을 일정기간동안 별도로 모아서 그 지역에 재투자하는 방법을 말하며, TIF가 종료되었을 경우 세수증가분은 기존 세수와 함께 다시 기존 과세기관의 일반세수로 적립되게 된다.

지자체가 도시재생사업을 추진할 경우 TIF를 통해 지속적인 공적 재원확보를 가능하게 하고 이를 통해 민간의 사업참여가 가능하게 하여 도시재생사업의 원활한 추진을 도모할 수 있다.

② 메자닌파이낸싱(Mezzanine Financing)의 활용방안

메자닌은 1층과 2층 사이의 중간층을 뜻하는 용어로 자기자본과 금융기관 대출 사이의 후순위 채권 형태의 융자방식이며, 국가 및 지자체가 정한 특정구역에서 실시되는 방재 및 환경을 배려한 신규의 우량민간도시개발사업, 특히 자금조달이 곤란한 중간리스크자금을 안적적인 금리로 장기간 공급할 수 있다.

일본의 민간도시개발추진기구(MINTO)는 도시재생사업에 메자닌금융을 지원하고 있으며, 금융기관의 기존 상품인 senior finance(시니어론 등)보다 상환순위가 낮고(리스크가 높고) 사업자 등에 의해 제공되는 자기자본(equity)과의 사이에 위치하고 있어 초기 재원조달의 마중물 역할을 담당하고 있다.

특히 우리나라 도시재생사업의 초기 안정적 재원조달을 위해 기존의 특별회계와 더불어 메자닌 금융 형태의 도시재생펀드를 조성하는 것을 검토할 필요가 있다.

라. 민간투자 활성화 유도방안

도시재생사업에 참여하는 기업에 대해 세금감면(Tax Abatement) 프로그램은 일정기간 동안 재산세의 일부 또는 전부를 면제해 주는 제도로 사업시행자의 사업비용을 줄여주는 효과가 있다. 미국의 경우, 오하이오주(Ohio) 톨리도(Toledo)시는 오하이오 지역사회 재투자 구역 프로그램 (Ohio Community Reinvestment Area Program) 통해 낙후된 지역에 지역사회 재투자 구역 (Community Reinvestment Area, CRA)을 지정하여 이 구역 안에서 개발사업이 일어날 경우 이로 인해 발생하는 재산가치 상승분에 대해서는 재산세를 모두 면제해 주었고, 신규 건축에 대해서는 최대 15년까지 재산세를 감면하였다.

세금공제(Tax Credit) 프로그램은 정부 프로그램에 근거하여 과세의무 중 일정비율을 제하여 주는 제도이며, 연방정부의 역사적 건물 보존에 대한 세금 공제 프로그램은 역사적 건물을 재건하는데 쓰인 총 사업비용의 25퍼센트까지 세금을 공제해주고 있다.

4) 도시재생특별법상 도시재생사업 활성화방안

기존의 물리적 정비, 부처별 사업, 부처별 지원 개념에서 사회․경제적 재생을 포함한 부처간 협력 및 지원․연계로 전환하여 도시재생사업에서 공공의 역할을 강조하였다. 하지만 도시재생에서 중앙정부, 지자체의 역할은 일부 정의되어 있으나, 도시재생사업의 시행자로서 공기업(LH, 지방공기업 등)의 역할은 구체적으로 제시되지 못하였다.

따라서 국가정책차원에서 추진되고 있는 도시재생사업의 지속가능성을 담보하기 위한 외국의 사례에서 보는 바와 같이 공기업의 역할을 명확히 제시할 필요가 있다. 또한 도시재생사업을 지원하기 위한 중앙정부, 지자체의 역할 및 추진체계 등은 제시하고 있으나, 중앙-지자체, 공공-공기업, 공공-공기업-민간 등 협력체계는 명확하게 제시되지 못하였다.

또한 도시재생특별법 제정 초기에는 도시재생기금을 운용하여 도시재생사업을 주도적으로 지원하려고 하였으나, 법률 제정시에는 기금이 법률에서 제외되었다. 도시재생특별회계 등을 통해 도시재생의 재원확보의 법적 근거는 제시되었으나, 앞에서 살펴본 도시정비기금 및 재정비특별회계 등과 같이 일부 지역에 편중되거나 재원조달의 실현가능성은 한계가 있다. 외국의 사례에서 보는 바와 같이 도시재생과 관련된 중앙부처의 예산을 통합하여 장소 중심적 도시재생사업에 지원해주는 방안이 고려되어야 한다. 그리고 앞에서 언급한 바와 같이 주택도시기금(가칭)은 기존의 국민주택기금의 성격을 유지하고 있어 투자 및 융자의 개념으로 지원되어 교부금과는 성격이 다르다고 할 수 있다.

기금 조성을 위한 공공의 역할 강화가 필요하다. 최근 법 개정으로 도지사에게 기금마련의 의무가 부여되었는데 도 단위에서 기금을 마련할 구체적인 방안이 없으며, 마련한다면 일반회계를 전환시키는 방법 밖에 없는 실정이다. 향후 정비사업에 대한 국비 매칭펀드 등으로 지원이 될 경우 등에 대비하여 도가 일정비율 지원을 위하여 기금의 재원 마련이 필요하다. 그리고 정부지원 등 다양한 기금 확보방안 마련 필요하다. 예를 들어 ‘도시재생세’ 등 새롭게 국세로 재원을 마련하여 지방에 분배해야 하며, 기금마련을 위한 정부의 지원이나 교부세를 통한 지원 등 기금확보를 위한 다양한 세제 마련 및 지원이 필요하다.

도시재생사업이 기존 정비사업, 재정비촉진사업, 역세권개발사업 등과의 사업시행 및 관련 계획상의 의제처리가 모호하며, 도시재생사업의 추진방식이 기존 정비사업 등과의 사업추진과의 차별성이 명확하게 부각되지 않고 있다. 도시 및 주거환경정비기본계획과 도시재생전략계획과의 관계정립이 필요하며, 또한 도시재생활성화지역 구역지정 방법 등의 명확한 개념 정립이 필요하다.

도시재생사업과 관련한 도시 내 다양한 기능의 융․복합을 유도해 도시 활력을 높이는 구심점을 만들고 지역경제 활성화를 지원하기 위한 도시계획 특례 등의 도입이 필요하다. 최근 국토교통부에서는 터미널·역사 등 도심 주요시설과 그 주변지역을 주거와 상업·문화 복합지역으로 개발할 수 있도록 용도와 용적률·건축기준 등을 유연하게 적용하고 토지이용 인허가 절차를 간소화하여 도시경제기반형 도시재생사업 지구에 대하여 제한적으로 입지규제 최소지구(가칭)를 적용할 수 있다. 이를 통하여 도시재생사업에 민간자본을 유도하고, 정부의 도시계획 특례 등을 통한 융복합 개발을 촉진하고 지역 경제를 활성화할 수 있는 방안을 제시할 수 있다.

마지막으로 외국의 경우 중앙정부 차원 조직, 재정지원, 그리고 공기업 등의 유기적 업무체계가 구축되어 있으나, 우리나라의 경우 중앙정부 조직, 재정지원, 그리고 공기업 등의 명확한 역할 불분명하다. 특히 정부추진체계 측면에서 보면 사회, 경제, 문화, 물리적 재생을 종합적으로 총괄할 수 있는 조직체계가 미흡하고, 재정지원 측면에서는 도시재생특별회계 등은 도시재생사업의 특성을 반영한 총괄보조금 등 장소 중심적 재정 및 기금 지원의 미흡, 그리고 도시재생사업에서 공공의 역할 및 지원을 강조하고 있으나, 사업시행자로서 공기업의 역할이 미흡하다고 할 수 있다.