김래현 변호사 / 법무법인 산하

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1. 추진위원회의 성격 - 비법인 사단

비법인 사단인 구 도시 및 주거환경정비법 상 조합설립추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는, 비록 추진위원회가 행한 업무가 사후에 관계 법령의 해석 상 추진위원회의 업무 범위에 속하지 아니하여 효력이 없다고 하더라도 구 도시정비법 제16조에 의한 조합설립인가처분을 받아 법인으로 설립된 조합에 모두 포괄 승계된다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 4. 12. 선고 2009다22419 판결).

 

2. 운영규정의 성격

가. 추진위원회의 운영규정은 비법인사단의 정관으로서 추진위원회의 자치법규에 해당한다. 따라서 추진위원회의 의사결정이 운영규정을 위반할 경우 위법의 문제가 발생하는 바, 추진위원회의 의사결정이 운영규정에서 정한 절차와 방법, 내용에 따르지 않을 경우 하자가 있다고 할 것이다.

 

나. 도시정비법 제18조 제1항은 ‘조합은 법인으로 한다’라고 하고, 제27조는 ‘조합에 관하여는 이 법에 규정된 것을 제외하고는 민법 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다’라고 규정하고 있는데, 민법은 사단법인의 구성원인 사원의 권리와 의무에 관하여 제56조에서 ‘사단법인의 사원의 지위는 양도 또는 상속할 수 없다’라고 규정하고 있을 뿐이므로, 나머지 사항에 관하여는 원칙적으로 사단법인의 정관에 의하여 규율된다. 따라서 재건축조합이 조합원 지위를 상실한 토지등소유자를 상대로 그가 출자한 재산에 관한 청산절차를 이행하여야 하는 경우에도 도시정비법에서 정한 것을 제외하고는 조합 정관에 따라 해석하여야 한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012다110477 판결).

 

3. 추진위원회 개최

가. 관련 운영규정

제24조(추진위원회의 개최) ① 추진위원회는 위원장이 필요하다고 인정하는 때에 소집한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 위원장은 해당 일부터 14일 이내에 추진위원회를 소집하여야 한다.

1. 토지등소유자의 10분의 1 이상이 추진위원회의 목적사항을 제시하여 소집을 청구하는 때

2. 재적추진위원 3분의 1 이상이 회의의 목적사항을 제시하여 청구하는 때

② 제1항 각호의 1에 의한 소집청구가 있는 경우로서 위원장이 14일 이내에 정당한 이유 없이 추진위원회를 소집하지 아니한 때에는 감사가 지체 없이 이를 소집하여야 하며 이 경우 의장은 제17조제6항의 규정에 따른다. 감사가 소집하지 아니하는 때에는 소집을 청구한 자의 공동명의로 소집하며 이 경우 의장은 발의자 대표의 임시사회로 선출된 자가 그 의장이 된다.

③ 추진위원회의 소집은 회의개최 7일 전까지 회의목적․안건․일시 및 장소를 기재한 통지서를 추진위원에게 송부하고, 게시판에 게시하여야 한다. 다만, 사업추진상 시급히 추진위원회의 의결을 요하는 사안이 발생하는 경우에는 회의 개최 3일 전에 이를 통지하고 추진위원회 회의에서 안건상정여부를 묻고 의결할 수 있다. 이 경우 출석위원 3분의 2이상의 찬성으로 의결할 수 있다.

 

나. 추진위원회 소집

추진위원회는 원칙적으로 위원장이 소집하나 소수사원권을 보장하기 위하여 토지등소유자 10분의 1 이상이 소집을 요구하거나, 재적추진위원 3분의 1 이상이 회의의 목적사항을 제시하여 청구하는 때에는 14일 이내에 소집할 의무가 발생한다.

 

다. 재적추진위원 3분의 1 이상의 의미

재적이란 현재 추진위원 지위에 있는 자를 의미하므로 추진위원이 사임하거나 해임 또는 결격사유가 발생한 경우 재적 추진위원에는 이들이 포함되지 않는다. 추진위원회 위원의 해임을 위해서는 운영규정 제15조에 따라 확정된 ‘위원정수’의 과반수 출석을 요한다고 하여 위원정수와 재적추진위원을 구별하고 있다.

 

라. 정당한 이유의 의미

추진위원장은 정당한 이유가 있을 경우에는 추진위원회 소집을 거부할 수 있다. 정당한 사유로는 토지등소유자나 추진위원이 아니어서 소수사원권을 충족하지 못한 경우, 주민총회 소집을 발의하고서 추진위원회 소집을 요구하는 경우 등이 있다.

 

마. 추진위원회 위원에 대한 송부 방법

운영규정 제24조는 운영규정 제9조에 대한 특별규정이므로 등기우편으로 통지하고, 반송시 일반우편을 1회 발송해야 하는 것은 아니고 일반우편으로 발송하면 족하다고 보이지만, 운영규정 제9조를 근거로 등기우편으로 통지해야 한다는 견해도 존재하고, 사후 법적 분쟁 시 입증을 위해서 일반우편보다는 안전하게 등기우편으로 발송할 필요성이 현실적으로 존재한다.

 

바. 송부의 의미

추진위원에게 송부하도록 규정하고 있는데 발신주의냐 도달주의냐 논란의 소지는 있으나 송부한다는 것은 보낸다는 의미이므로 발신주의로 해석하는 것이 타당하다. 따라서 추진위원의 정당한 주소지로 발송한 이상 도달을 하지 않았다고 하여도 하자는 없다고 할 것이다.

 

사. 수정가결 여부

추진위원회의는 사전에 안건을 송부하고 추진위원회에서 이를 의결하는데 추진위원들은 서면결의서 제출로 참석을 갈음하는 경우가 상당수이다. 따라서 추진위원회에서 사전에 송부한 안건의 내용과 다른 내용으로 수정가결할 경우에는 불참한 추진위원 및 서면결의서를 제출한 추진위원들의 심의·의결권을 침해하게 되므로 추진위원회에서 수정가결은 원칙적으로 위법하다고 할 것이다.

다만 서면결의서를 제외하더라도 재적 추진위원 과반수가 직접 출석하고 출석 위원 중 3분의 2 이상이 수정 안건에 대해서 가결 의사 표시를 한다면 달리 볼 여지가 있다(서면결의서 제출자들이 수정 안건에 대해서 전부 부결 의사를 표했다고 가정하더라도 나머지 구성원 숫자만으로 가결하는 것에 문제가 없기 때문이다).

 

아. 긴급 추진위원회의

사업추진상 시급히 추진위원회 의결을 요하는 경우 긴급 추진위원회의를 소집할 수 있는데, 긴급추진위원회를 소집할 경우 3일 전에 통지하므로 남용 시 추진위원들의 심의·의결권을 침해할 여지가 있다. 따라서 사안 및 일자의 급박성으로 인하여 정상적인 추진위원회를 소집할 수 없는 경우로 좁게 운용을 해야지 긴급추진위원회를 일반적인 추진위원회 회의 방법으로 운용할 수는 없다고 할 것이다.

긴급추진위원회의 경우 먼저 안건 상정 여부를 물어야 한다고 되어 있는데, 안건 상정 여부에 대한 의결 정족수는 일반의결 정족수에 의하면 족하다고 보이고, 소집절차를 완화한 대신 안건에 대한 의결 정족수는 출석위원 3분의 2 이상의 찬성으로 가중을 시켜놓았는 바, 유의해야 할 것이다(긴급추진위원회의도 추진위원회의인 이상 재적 추진위원 과반수 이상 출석은 필요하다고 할 것이다).

 

4. 추진위원회 의결 사항

가. 관련 규정

제25조(추진위원회의 의결사항) ① 추진위원회는 이 운영규정에서 따로 정하는 사항과 다음 각호의 사항을 의결한다.

1. 위원(위원장・감사를 제외한다)의 보궐선임

2. 예산 및 결산의 승인에 관한 방법

3. 주민총회 부의안건의 사전심의 및 주민총회로부터 위임받은 사항

4. 주민총회 의결로 정한 예산의 범위 내에서의 용역계약 등

5. 그 밖에 추진위원회 운영을 위하여 필요한 사항

② 추진위원회는 제24조제3항의 규정에 의하여 통지한 사항에 관하여만 의결할 수 있다.

③ 위원은 자신과 관련된 해임․계약 및 소송 등에 대하여 의결권을 행사할 수 없다.

 

나. 위원장, 감사, 추진위원 보궐선임

위원장, 감사의 보궐선임은 주민총회의 전권사항으로서 추진위원회의 결의 사항이 아니다.

추진위원의 보궐 선임은 통상 추진위원회에서 선임하는데, 이 경우 주민총회에서는 추진위원의 보궐 선임을 할 수 없느냐 논쟁이 있지만, 주민총회는 최고·최종적인 의사결정기관으로서 대는 소를 포함한다는 취지에 의거 주민총회에서도 추진위원 보궐 선임을 의결할 수 있다고 봄이 타당하다.

 

다. 이해관계 있는 위원의 의결권 제한

여기서 ‘자신과 관련된 사항’이라 함은 해임·계약 및 소송, 보수, 공로금, 퇴직위로금 등 추진위원에게는 이익이지만 추진위원회에는 금전 지출 등 손해가 될 수 있는 사항을 의미한다.

추진위원회 회의는 재적위원 과반수 출석으로 개의하는데 이해관계 있는 위원도 의사정족수 산정시 재적위원 숫자에 포함된다고 할 것이다. 만약 의사정족수 산정에서 제외할 경우 의사정족수 및 의결정족수를 완화하게 되어 의결이 쉬워지는 문제가 발생하게 되고 이는 결국 대표성의 문제로 직결된다고 할 것이다.

대법원 2009. 4. 9. 선고 2008다1521 판결도 ‘민법 제74조의 유추 해석 상 민법 상 법인의 이사회에서 법인과 어느 이사와의 관계사항을 의결하는 경우에는 그 이사는 의결권이 없다. 이때 의결권이 없다는 의미는 상법 제368조 제4항, 제371조 제2항의 유추 해석 상 이해관계 있는 이사는 이사회에서 의결권을 행사할 수는 없으나 의사정족수 산정의 기초가 되는 이사의 수에는 포함되고, 다만 결의 성립에 필요한 출석 이사에는 산입되지 아니 한다’고 판시한 바 있다.

이해관계가 있는 위원의 경우 의사정족수 산정에서는 제외되지만 의결 정족수 산정에는 포함됨을 유의하여야 하고, 이해관계자가 수인인 경우에는 개별적으로 의결 절차에서 빠져야 할 것이다.

 

5. 추진위원회 의결 방법

가. 관련 규정

제26조(추진위원회의 의결방법) ① 추진위원회는 이 운영규정에서 특별히 정한 경우를 제외하고는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, 제22조제5항의 규정에 의하여 주민총회의 의결을 대신하는 의결사항은 재적위원 3분의 2 이상의 출석과 출석위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다.

② 위원은 대리인을 통한 출석을 할 수 없다. 다만, 위원은 서면으로 추진위원회 회의에 출석하거나 의결권을 행사할 수 있으며, 이 경우 제1항의 규정에 의한 출석으로 본다.

③ 감사는 의결권을 행사할 수 없다.

④ 제23조의 규정은 추진위원회 회의에 준용할 수 있다.

 

나. 위원의 수가 토지등소유자 10분의 1에 미달한 경우

국토해양부 고시 운영규정 제2조 제2항 제3호는 ‘위원의 수는 토지등소유자 10분의 1 이상으로 하도록 규정’하고 있는데 사임, 해임 등으로 위원이 토지등소유자의 10분의 1에 미달하더라도 추진위원회가 형해화 되지 않은 이상 추진위원회 결의가 무효가 되는 것은 아니다.

서울고등법원에서도 추진위원 정수 미달시 그 자체로 부적법한 것은 아니며 정족수 산정의 기초가 되는 재적위원숫자 역시 궐위된 추진위원을 제외하고 현실적으로 남은 추진위원을 기준으로 파악한다는 취지의 판결을 한 적이 있다(2012나54906 판결).

이에 반하여 조합 대의원 수가 조합원 10분의 1에 미달하는 경우에는 고등법원에서 대의원회 구성 자체가 무효라고 판시한 바 있고, 대법원에서도 같은 판시를 하여서 대의원회 구성 요건을 매우 엄격히 보는 것이 법원의 태도이다.

 

다. 위원의 대리 금지

추진위원회는 토지등소유자를 대의하는 기관이므로 원칙적으로 대리가 금지된다. 그러나 개별 운영규정에서 이를 허용할 경우에도 무효인지에 대해서는 다툼이 있다.

 

라. 추진위원장의 의결권 행사 여부

추진위원장은 추진위원회 위원으로서 추진위원회의 구성원이다. 따라서 의결권이 존재하는데 이에 반하여 조합장의 경우에는 대의원회에서 의결권을 행사할 수 있는지에 대해서 다툼이 있다고 할 것이며, 최근에는 조합 정관에 조합장을 당연직 대의원으로 한다는 규정을 두어 이와 같은 다툼을 불식시키는 경우도 있다.

 

6. 운영위원회 등의 소위원회 구성 운영의 필요성

조합의 경우 이사회, 대의원회, 조합 총회가 존재하나 추진위원회의 경우 추진위원회, 주민총회만 있어 조합의 이사회에 준하는 기관이 없으므로 조합의 이사회 역할을 할 수 있는 소위원회를 두는 경우가 종종 있다. 그러나 소위원회가 운영규정에 명시적으로 없는 이상 소위원회는 법적 구속력이 없는 자문기관에 불과하다고 할 것이며, 소위원회 차원에서 어떠한 의결이 있더라도 추진위원회 의결 사항은 운영규정에 의거 추진위원회 또는 주민총회의 의결을 받아야 한다.

 

7. 주민총회 개최

가. 관련 규정

 

제20조(주민총회) ① 토지등소유자 전원으로 주민총회를 구성한다.

② 주민총회는 위원장이 필요하다고 인정하는 경우에 개최한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 위원장은 해당 일부터 2월 이내에 주민총회를 개최하여야 한다.

1. 토지등소유자 5분의 1 이상이 주민총회의 목적사항을 제시하여 청구하는 때

2. 추진위원 3분의 2 이상으로부터 개최요구가 있는 때

③ 제2항 각호의 규정에 의한 청구 또는 요구가 있는 경우로서 위원장이 2개월 이내에 정당한 이유 없이 주민총회를 소집하지 아니하는 때에는 감사가 지체 없이 주민총회를 소집하여야 하며, 감사가 소집하지 아니하는 때에는 제2항 각호의 규정에 의하여 소집을 청구한 자의 대표가 시장․군수의 승인을 얻어 이를 소집한다.

④ 주민총회를 개최하거나 일시를 변경하는 경우에는 주민총회의 목적․안건․일시․장소․변경사유 등에 관하여 미리 추진위원회의 의결을 거쳐야 한다. 다만, 제2항 각호의 규정에 의하여 주민총회를 소집하는 경우에는 그러하지 아니하다.

⑤ 제2항 및 제3항의 규정에 의하여 주민총회를 소집하는 경우에는 회의개최 14일전부터 회의목적․안건․일시 및 장소 등을 게시판에 게시하여야 하며, 토지등소유자에게는 회의개최 7일전까지 등기우편으로 이를 발송․통지하여야 한다.

⑥ 주민총회는 제5항의 규정에 의하여 통지한 안건에 대하여만 의결할 수 있다.

 

나. 주민총회의 성격

주민총회는 전체 토지등소유자를 구성원으로 하는 추진위원회 최고·최종적 의사결정기관으로서 필수 기관이다.

 

다. 무허가건축물 소유자가 주민총회 구성원인지 여부

판례는 ‘무허가 건축물은 원칙적으로 관계 법령에 의하여 철거되어야 할 것인데도 그 소유자에게 조합원 자격을 부여하여 결과적으로 재개발 사업의 시행으로 인한 이익을 향유하게 하는 것은 위법행위를 한 자가 이익을 받는 결과가 되어 허용될 수 없는 점, 재개발 사업의 원활한 시행을 위하여는 정비구역 안의 무분별한 무허가주택의 난립을 규제할 현실적 필요성이 적지 않은 점 등 여러 사정을 고려하여 볼 때, 구 도시정비법 상 소유자에게 조합원 자격이 부여되는 건축물이라 함은 원칙적으로 적법한 건축물을 의미하고, 무허가 건축물은 이에 포함되지 않는다고 보아야 할 것이다. 다만, 이와 같은 법리에 의하여 토지등소유자의 적법한 동의 등을 거쳐 설립된 재개발조합이 각자의 사정 내지는 필요성에 따라 일정한 범위 내에서 무허가건축물 소유자에게 조합원 자격을 부여하도록 정관으로 정하는 것까지 금지되는 것은 아니다’고 판시한 바 있다(대법원 2009. 9. 24.자 2009마168 결정).

 

라. 일부 통지를 결여한 경우 주민총회 결의의 효력

대법원 2010. 7. 22. 선고 2009다92739 판결에서는 ‘종중 총회 당시 남자 종중원들에게만 소집 통지를 하고 여자 종중원들에게 소집 통지를 하지 않은 경우 그 종중 총회에서의 결의는 무효’라고 판시하였는 바, 위 판례의 취지에 의한다면 일부에게 통지를 결여한 채로 주민총회가 이뤄질 경우 무효가 될 가능성이 높다고 할 것이다.

 

마. 일시·장소 등을 변경하는 경우

일시나 장소 등을 변경하기 위해서는 원칙적으로 추진위원회 결의가 필요하다. 다만 긴급한 사유에 의하여 일시나 장소를 변경하여야 할 경우 추진위원회 의결마저도 득하기 곤란한 때가 많은 바, 추진위원회 결의로 일시·장소 등의 변경권을 추진위원장에게 위임하는 것도 하나의 방법이다.

 

8. 주민총회 의결 사항

가. 관련 규정

제21조(주민총회의 의결사항) 다음 각호의 사항은 주민총회의 의결을 거쳐 결정한다.

1. 위원장·감사의 선임・변경・보궐선임・연임

2. 운영규정의 변경

3. 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경

4. 제28조제2항의 규정에 의한 정비사업전문관리업자와의 계약체결(변경체결을 포함하되, 금전적인 부담이 수반되지 아니하는 변경체결을 제외한다.)

5. 제30조의 규정에 의한 개략적인 사업시행계획서의 변경

6. 제31조5항의 규정에 의한 감사인의 선정

7. 조합설립추진과 관련하여 추진위원회에서 주민총회의 의결이 필요하다고 결정하는 사항

 

나. 주민총회에서 시공사를 선정할 수 있는지 여부 - 무효

시공사 선정은 추진위원회 또는 추진위원회가 개최한 주민총회의 권한 범위에 속하는 사항이 아니라 조합 총회의 고유 권한이므로, 추진위원회가 개최한 주민총회에서 주택재개발 사업의 시공사를 선정한 결의는 무효이다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2008다95885 판결).

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