육근호 원장 / (주)정비기획원 대표

'9.1대책’, 정비사업에 큰 도움 못 준다

연한 단축이 사업성 담보는 아냐 … 기부채납 등 추가규제 풀어야

 

육근호 원장 / (주)정비기획원 대표
육근호 원장 / (주)정비기획원 대표

1. 정비사업의 배경

 

가. 투기바람

정비사업은 한 때 황금알을 낳는 거위로 각광을 받았었다. 살기 불편한 노후․불량주택이 오히려 투자의 대상이 되던 그 시기에 정비사업구역에는 투기의 광풍이 휘몰아치고 있었다. 그 당시 정비사업 구역 내 토지등소유자들은 부동산사무소에 수시로 들러 하루가 다르게 오르는 주택가격을 알아보는 재미로 살았다. 동네 골목길로 이용이 되고 있는 현황도로가 주택을 분양받을 수 있는 권리로 웃돈이 붙어 거래가 될 정도였으니 일명 ‘쪼개기’는 당연한 것처럼 성행하고 있었다.

원주민들도 정비사업의 목적 외에 속내로는 정비사업의 추진에 따른 재산증식에 더 큰 비중을 두고 있었으며, 부동산업자들의 노골적인 부추김과 그에 편승하여 투기바람을 일으키던 복부인들로 인해 그 기대감은 실현되는 것처럼 보였다. 그러나 경제력이 없는 무주택자들은 무력감을 느끼며 그들의 내 집 마련의 꿈은 점점 요원하기만 했다.

 

나. 정책 규제의 여파

부동산경기는 상당기간동안 활황세를 보이면서 들불처럼 걷잡을 수 없었지만, 부동산투기로 불로소득을 취하던 이들과 달리 집 없는 서민들의 상대적인 허탈감은 이루 말할 수 없이 컸다. 그러나 하늘 높은 줄 모르고 상승세를 이어가던 부동산경기는 결국 각종 세제 등 정책적인 규제로 인해 사정이 바뀌기 시작했다.

동물들은 자연재해를 예감하여 본능적으로 미리 피한다고 한다. 정보와 상황판단이 앞선 투기꾼들은 발 빠르게 정비사업을 외면하고 떠나기 시작했다. 그러나 내 집 마련을 위한 실수요자들을 비롯하여 대부분의 토지등소유자들은 달라지는 현실을 인정하기가 어려웠다. 그들은 아마도 짧지 않은 세월동안 ‘부동산 불패시대’를 살며 주택가격이 오르는 것만으로도 배가 부르던 행복한 꿈에서 깨어나고 싶지 않았을 것이다.

고공행진을 하는 주택가격이 떠 받쳐주던 분양가도 하늘 높은 줄을 모르더니 결국 족쇄가 채워지고 말았다. 분양가상한제가 시행된 것이다.

분양가상한제가 시행되기 전에 2007년 12월 말까지 서둘러서 관리처분계획을 수립한 조합의 경우 안도의 한숨을 쉬고 있었다. 그러나 분양가상한제를 피할 수 있었던 게 도리어 조합의 발목을 잡을지 그 누구도 짐작조차 하지 못했다.

분양가상한제는 결국 소기의 목적을 달성했으나 초가삼간에 불이 붙기 시작했다. 분양가상한제 시행 전에 관리처분계획을 수립한 조합은 선뜻 일반분양자를 모집하기 위한 분양공고를 할 수가 없게 되었다. 분양가가 내려갈 것을 예측하고 있는 일반인들이 눈치 보기를 하는 바람에 주택분양시장의 사정이 점점 나빠지고 있었기 때문이다.

일반분양가를 최대한 높여 관리처분계획에 반영한 조합은 분양시장의 심각한 변화를 내다보고 있으면서도 이미 일반분양가를 높여서 그 수익을 모두 조합원들에게 배분하였으니 다시 관리처분계획을 변경하여 일반분양가격을 내리기도 어려웠다.

정비사업은 그렇게 장기간의 침체기로 접어들고 있었다. 건설업자 또한 정비사업을 외면하게 되었으며, 자금력이 부족한 건설업자의 부도사태가 사회적인 문제로 비화되고 있었다.

일반분양시기를 잡지 못하고 있던 조합은 주택분양시장의 전반적인 추이를 지켜보며 애를 태우는 한편 자금회수를 하지 못하게 된 시공자의 심한 압박까지 받게 되어 설상가상의 고통을 겪게 되었다. 그리고 사업시기가 미치지 못하여 분양가상한제 시행 전에 관리처분계획을 수립하지 못했던 조합들은 분양가상한제의 시행으로 인해 사업이익을 극대화시킬 수 없었던 시기적인 문제를 원망하고 있었으나 그 또한 건설업자의 관심 밖으로 밀려나 정비사업은 찬밥신세로 지지부진 할 수밖에 없게 되었다.

시장경제의 원리에만 맡겨둘 수 없었던 비정상적인 부동산경기는 잇따른 각종 세제와 정책규제로 인하여 결국 흐름과 사정이 바뀌어버렸다. 정비사업 또한 건설업자가 거들떠보지도 않는 천덕꾸러기로 전락하여 시공자를 선정할 시기가 된 조합이 입찰공고를 해도 매번 유찰이 될 따름이었다.

그러니 정비사업 초기에 자금을 대여해주던 정비사업전문관리업자를 비롯한 협력업체들이 자금압박을 받게 되었다. 그들은 조합이 시공자를 선정하게 되면 입찰보증금을 조합의 정비사업비로 전환하도록 하여 조합에 대여해준 적지 않은 운영비와 용역비를 받아갈 수 있었으나 그 계획이 다 틀어지게 된 것이다. 추진위원회 또는 조합에 자금을 대여해주던 정비사업전문관리업자 등은 계약조건으로 정한 대여금을 대폭 줄이거나 아예 계약해지를 꾀하게 되었으며, 재원조달이 불가능하게 된 추진위원회와 조합은 대책 없이 표류하게 되었다.

내 집 마련을 위해 지분을 매입한 실수요자들 또한 덩달아 발이 묶여버렸다. 그들은 그냥 있자니 각종 세금과 대출금에 대한 이자부담이 무겁고, 팔려고 내 놓아도 환금성은 옛이야기가 되어 그야말로 설상가상의 어려움 속에서 벗어날 수 없게 된 것이다.

 

다. 정비사업이 몰매를 맞아야만 했던가.

산이 높은 만큼 골이 깊은 것은 당연한 이치다. 정비사업이 시중의 부동자금이 몰려들어 최고의 황금기를 구가하고 있던 부동산 불패시대에 식자들은 원주민의 재 정착비율을 논하고 있었다. 그러나 조합원들은 각자의 경제능력에 따라 사업완료 시까지 정비사업에 동참하거나 아니면 미리 높은 가격에 팔 수 있었던 불량주택을 처분하여 인근 지역에 살만한 주택을 장만할 수 있었으니 실제적으로는 순환개발이 이루어지고 있었던 셈이다. 짧지 않은 세월동안 정비사업 구역 내 토지등소유자들은 재산증식의 효과를 톡톡히 누리며 행복감에 젖을 수 있었다.

봇물처럼 유입되던 부동자금이 빠져나간 정비사업은 가파른 내리막길을 속절없이 곤두박질치며 그 끝을 짐작할 수도 없는 암울한 세월을 빈사상태로 견디어야 했다.

그리고, 오비이락(烏飛梨落)이라 할 수도 있으나, 오늘날 길게 이어지고 있는 총체적인 불경기의 시작은 정비사업과 때를 같이했다.

시장경제의 원리에만 맡겨 둘 수 없었던 비정상적인 주택시장경기는 어떤 방법을 동원해서라도 진화시켜야 했다. 그리고 다각도로 점점 강도를 높여가던 각종 정책규제는 결국 성공을 했다. 걷잡을 수 없었던 불길이 잡힌 주택시장은 언제 그런 일이 있었느냐는 듯이 다른 얼굴을 하고 있으며, 아직까지는 표정을 바꾸지 않고 있다.

‘경제 살리기’가 정치인들을 비롯한 모두의 화두가 된지 오래다. 그리고 정비사업이 나라경제에도 적잖은 영향이 미친다는 것은 얼마 전 발표된 ‘주택시장 활력 회복 및 서민주거안정 강화방안(이하 9.1 대책)’에 주택시장 회복을 위한 ‘재정비 규제 합리화’가 포함되어 있음으로 방증되고 있다.

 

2. 재정비 규제 합리화 방안

 

‘9.1 대책’은 크게 보아 서민들의 주거안정을 꾀하고자 하는 목적으로 주택시장의 활력을 회복하기 위해 내놓은 방안이라 할 수 있다. 최근의 분양시장은 지역적인 차이는 있지만 점차적으로 미분양아파트의 적체 해소로 회복국면으로 접어들고 있었다. 물론 금리 인하 등으로 시중에 넘쳐나는 부동자금과 매매가에 육박하고 있는 전세가 수준을 비롯하여 월세전환이 주택분양시장에 영향을 미친 것이라 할 수 있지만 주택시장경기가 살아나고 있던 터라 정책의 발표시기가 절묘하다.

‘9.1 대책’은 규제합리화를 통해 침체되어 있는 정비사업의 활력을 꾀하여 회복시키겠다는 취지로 ‘재정비 규제 합리화 방안’을 내어놓았다.

정비사업이 황금알을 낳던 시기에 과열일변도로 걷잡을 수 없었던 주택시장에 찬물을 끼얹었던 각종 규제는 아직까지도 지속되고 있다. 주택시장경기가 양철경기라 할 만치 변화무쌍하여 언젠가 또다시 과열조짐이 나타날지를 모르니 현실적으로 적용되지 않고 있는 정책이라 하여도 섣불리 폐지하기는 어려울 것이다. 그러나 정비사업이 침체의 늪에 빠져 사업구역 내 토지등소유자들의 주거환경이 점점 악화되고 있음을 고려하여 일부 규제를 합리화시키겠다고 하니 반가운 일이다.

 

가. 재건축 연한 완화

도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제2조(정의)에 ‘주택재건축사업을 정비기반시설은 양호하나 노후. 불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하는 사업’이며, 재건축사업의 대상이 되는 노후․불량건축물은 ‘도시미관을 저해하거나 노후화로 인하여 구조적 결함 등이 있는 건축물로서 대통령령이 정하는 바에 따라 시․도 조례로 정하는 건축물’이라 정의하고 있다.

그리고 같은 법 시행령(이하 ‘시행령’이라 한다) 제2조(노후․불량건축물의 범위) 제3항에 ‘시․도 조례로 정할 수 있는 건축물’에 대해 ‘준공 후 20년 이상의 범위에서 조례로 정하는 기간이 지난 건축물’로 그 연한을 정하고 있다.

따라서 재건축정비사업을 통해 도심의 노후화된 주거환경을 개선하고자 하나 현재 조례로 위임되어 있는 최장 40년의 재건축 연한에 미치지 못하면 노후도가 극히 불량한 경우에도 재정비할 방법이 없기 때문에 이를 최장 30년으로 완화하겠다는 것이다.

 

나. 주거환경 평가기준 강화 및 안전진단 기준 합리화

도시정비법의 취지는 정비사업을 통해 주거환경을 개선시키는데 있다. 그런데 규제 합리화 방안으로 그 연한이 앞당겨지기는 했지만 건축물의 노후․불량도가 심하여 도시미관을 저해하거나 구조적 결함이 발견되어도 재건축 안전진단 시 구조안전성을 40%만 반영하도록 하여 재건축사업을 할 수 없었다.

따라서 연한 도래와 관계없이 구조적 결함이 있는 경우에는 구조적 안정성만으로 재건축 여부를 결정할 수 있도록 했으니 그 또한 합리적이다. 그리고 주거환경 평가기준을 현행 15%에서 40%로 강화하였으며, 주차장 사정과 배관 외에도 층간소음, 에너지 효율 그리고 노약자 생활개선 등도 반영하도록 했다.

 

다. 85㎡ 이하 건설의무 중 연면적 기준 폐지

수도권 과밀억제권역 내 재건축 시 85㎡ 이하 건설의무에 대해 세대수 기준 60% 이상과 연면적 기준 50%로 두 가지 기준을 적용했었는데 그 중 연면적 기준을 폐지한다.

 

라. 공공관리제를 공공지원제로 변경

공공관리제를 공공지원제로 변경하게 된다. 따라서 그동안 공공관리제에 따라 시공자 선정 시기를 사업시행인가 이후로 정하고 있었으나 토지등소유자 과반수가 원할 경우 사업시행인가 전에도 시공자를 선정할 수 있게 된다.

 

마. 임대주택 의무건설비율 중 연면적 기준 폐지

재개발사업 시 임대주택 의무건설비율 중 연면적 기준을 폐지하고 세대수 기준 의무건설 비율을 수도권은 20%에서 15%로 비수도권은 17%에서 12%로 각각 완화한다.

 

바. 안전진단이 통과되었으나 10년 이상 경과한 사업장의 경우 사고우려가 있다고 판단되면 안전진단을 재실시하여 등급을 재조정하여 관리를 강화한다.

 

사. 사업시기 조정

재정비 규제합리화에 따라 동시다발로 정비사업이 추진되게 되면 사업시행으로 인한 이주수요가 급증하게 되므로 이주시기가 집중되지 않도록 지자체와 사업시기를 조정하게 된다.

 

3. ‘9,1 대책’이 정비사업에 미치는 영향

 

주택을 장만하고자 하나 그 시기와 방법을 찾지 못하고 있던 수요층들은 ‘9.1 대책’에 따른 주택시장의 변화를 예의 주시하고 있다. 그리고 부동산불패시대의 단맛을 경험한 시중의 부동자금 또한 가진 자의 관심과 판단에 따라 주택시장으로 유입될 수도 있을 것이다.

‘9.1 대책’은 재정비 규제 합리화와 함께 택지개발촉진법을 폐지하여 대규모 공공택지를 지정하는 대신 공공주택법 및 도시개발법을 통해 중소형 택지 위주로 개발하겠다는 취지의 방안을 내놓았다. 이는 도시재생을 통해 도심에 위치한 주택에 대한 수요를 충당하고자 하는 것으로 재건축 연한을 완화와 함께 침체되어있던 정비사업이 다시 기지개를 켜게 되는 계기가 될 수도 있을 것이다.

정치인들이 입만 열면 “경제를 살리겠다”고 한지 오래다. 그들은 국민들이 풍족한 가운데 잘 살 수 있도록 해주겠다는 말을 하고 있으나 서민들의 삶은 나아지기를 않고 팍팍하다. “핑계 없는 무덤이 없다”는 말대로 각자의 경제적 능력이 풍족하지 못한 이유야 있겠지만 대부분 심신이 고단한 이들이 노후불량주택에 모여 살다가 헌집 주고 새집을 받기 위해 추진하는 게 정비사업이라 할 수 있다.

정비사업은 결국 사업성으로 성패가 갈린다. 정비사업에 동참하고 있는 토지등소유자들은 사업초기부터 두 가지를 확인하려 든다. 첫째가 입주 가능한 신축주택의 규모와 그에 따른 입주부담금이며, 그리고 다른 하나는 각자의 소유한 토지 또는 건축물에 대한 평가금액이다. 토지등소유자들은 기회가 있을 때마다 추진위원회 또는 조합에 이 두 가지의 개인적인 질문을 하게 된다. 그 모든 게 관리처분계획을 수립할 당시 확인될 수 있음을 누누이 설명해도 돌아서면 다시 질문을 하게 되는 것은 불안감 때문이라 할 수 있다.

아무리 규제합리화를 통해 정비사업의 활성화를 꾀한다 해도 사업성이 보장되지 않으면 소용이 없다. 정비사업 구역 내 토지등소유자들의 불안감은 경제적인 이유로부터 기인된 것으로 부담이 크다고 판단되면 정비사업으로부터 등을 돌리고 만다. 기존의 주택이 노후불량도가 심하여 살기가 불편하다고 해도 대책이 없는 정비사업보다는 불편을 감수하며 그냥 살 수밖에 없다는 것이다.

사업성은 용적률 등 사업시행계획의 내용에 따라 달라지나 토지등소유자의 부담규모를 정하는 관리처분계획은 역시 정비사업 구역 인근의 주택시세를 참작하여 산정한 분양가가 큰 비중을 차지한다.

따라서 재건축 연한이 완화되어 조기에 정비사업을 추진할 수 있게 되었다고 한들 사업성을 뒷받침하는 분양성이 보장되지 않으면 소용이 없다. 정비사업 구역 내 토지등소유자들 중 투자 또는 신축주택에 입주를 목적으로 정비사업에 동참하고 있는 비율이 높은 경우에는 다소 양상이 다르게 나타나고 있으나 그들 또한 사업성이 낮아 부담이 크다고 판단되면 곧 불만세력이 되어 사업을 방해하는 게 정비사업의 현실이다.

재건축 연한 완화로 정비사업을 추진할 수 있게 된 공동주택단지 중에 사업성이 크게 보장되는 아파트의 가격은 이미 날개를 달았다. 그리고 벌써부터 건설업자들이 발 빠르게 사업여건을 검토하고 있다. 특정 지역에 국한된 상황이지만 재정비 규제 합리화 방안은 그 지역만큼은 소기의 목적을 이미 달성했다고 해도 과언이 아니며, 벌써부터 과열조짐까지 보이고 있다.

그러나 공동주택단지의 대부분은 아무런 기미도 보이지 않고 있다. 주변 지역의 주택시세가 뒷받침 되지 않으니 정비사업을 추진한다 해도 분양성이 보장되지 않기 때문이다. 정비사업의 시행 결과 토지등소유자의 부담이 큰 것으로 나타나게 되면 조합이 토지등소유자들로부터 외면당하게 되어 원활하게 추진하기가 어렵다. 그리고 건설업자 또한 분양성이 보장되지 않아 투입한 자금을 회수하기가 어렵다고 판단될 때에는 절대로 사업에 참여하려 하지 않으니 토지등소유자로부터 재원을 조달할 수 없는 정비사업의 특성상 사업은 추진될 수 없다.

‘9.1 대책’에 대해 재건축사업을 제외한 재개발사업 등 여타 정비사업의 추진주체들은 실망감이 여실하다. 특히 재개발사업의 경우 기부채납 비율이 높고 각종 인가조건에 따른 공사비로 허리가 휜다. 물론 임대주택 의무비율을 낮추어 사업손실을 줄일 수 있게 되었으나 ‘9.1 대책’에 임대주택 8만호를 공급하는 등 서민의 주거안정을 위한 방안을 내 놓았으니 차제에 사업성이 열악한 재개발사업의 경우 임대주택 의무비율을 폐지해야 한다는 불만의 소리가 이유있다.

다만 정비사업시행주체인 추진위원회나 조합의 업무가 과중하게 늘어나는 요인으로 작용했던 공공관리제가 공공지원제로 변경된다 하며, 특히 시공자를 사업시행인가 전이라도 선정할 수 있는 방안이 마련되었으니 일부 조합은 숨통이 트일 것으로 보인다. 그러나 그 또한 사업성이 보장되지 않아 존폐의 기로에 서있는 정비사업의 경우는 시공자선정 입찰공고를 해도 유찰이 되풀이 될 것이니 사후 약방문이다.

따라서 ‘9.1 대책’이 얼핏 정비사업에 상당한 반향을 불러일으킬 것 같이 보이지만 정비사업에 전반적으로 크게 영향을 미치지는 못할 것이다. 정비사업은 일반분양수입의 높낮이에 따라 사업성이 달라지며, 그에 따라 사업의 성패가 갈리기 때문에 규제 합리화에 의한 수혜는 주택가격이 높게 형성되고 있는 일부 지역에만 해당될 수밖에 없다.

그리고 정비사업비 중 공공시설 설치비 등 각종 인가조건으로 부여되어 조합이 부담하여야 할 비용을 대폭 절감시킬 수 있도록 하거나 아예 그 요인을 폐지시키는 특단의 규제 합리화가 이루어지지 않는 한 정비사업은 투기의 광풍이 휘몰아치던 그 시절을 추억하며, 바람직하지는 않지만 주택경기가 다시 불붙기를 기다릴 수밖에 없다.  

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