최태수 사무국장 / 한국주택정비사업조합협회
서울 중구청장에게 추진위원회 변경신고를 신청했던 신당10구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회는 중구청이 이를 반려하자 법원에 소송을 제기했다. 1심과 2심 재판부는 기존 추진위원회가 다시 정비사업을 추진할 수 있다고 판단, 피고인 중구청이 추진위원회 변경신고를 반려한 것은 위법하다고 판결했다.
이 글은 ‘재개발 조합설립인가 처분이 취소될 경우 기존 추진위원회가 다시 정비사업을 추진할 수 있는지 여부’에 대한 대법원 전원 합의체 판결을 위한 공개변론에서 한국주택정비사업조합협회가 발표하려던 내용을 요약 정리한 것이다.
1. 이 사건 쟁점에 관한 입장과 근거
법원에서는 조합설립인가 처분이 취소된 경우 기존 추진위원회가 다시 정비사업을 추진할 수 있는지 여부에 관한 입장을 밝히고, 실무적․정책적 관점에서 이와 같은 입장을 뒷받침할 수 있는 근거를 구체적으로 제시할 것을 요구했다. 여기에 대한 한국주택정비사업조합협회의 의견은 다음과 같다.
ⓛ 「도시 및 주거환경정비법」상 추진위원회 제도 도입의 배경
도시정비법 제정(2003년 7월 1일 시행) 이전에 재개발·재건축사업 등 주택정비사업을 추진하고자 하는 경우 법률상 일정 요건을 갖추면 곧바로 정비사업의 시행자인 조합을 구성할 수 있었고, 조합설립 준비단계에 대한 법률적 규정은 없었다. 즉, 제도적 통제 없이 민법의 일반원칙에 따라 조합설립 준비업무가 수행되었다.
과거 ‘추진위원회’에 대한 제도적 통제가 없었던 시절에는 (현재와 같은 인가받은 조합이 아니라 조합설립을 준비하는 단계, 즉 지금의 추진위원회와 같은 지위에 불과했음에도 불구하고) 조합장 또는 임원은 수천억 원의 사업비용을 집행하고, 관련 업체를 선정하는 등 많은 권한을 가진 지위였다.
이러한 이해관계로 개별 사업장에서는 조합 임원의 지위를 사전에 선점하고자 다수의 ‘조합설립 준비조직’이 난립하였고, 조합설립에 대한 주도권을 장악하기 위한 분쟁과 부조리가 끊임없이 발생했었다.
문제는 조합임원의 지위를 차지하고자 하는 경쟁과 갈등 속에서 불필요한 비용이 발생했고, 이로 인해 사업추진이 장기화되는 문제가 발생했다는 것이다. 그리고 이런 사업지연과 비용 증가로 인한 피해는 고스란히 조합원에게 전가됐다.
그래서 사업초기 집행부 지위 선점을 두고 발생하는 문제점들을 해결하기 위해 ‘정비사업조합설립추진위원회’라는 제도를 만들어 시장 ·군수의 승인을 얻도록 했던 것이다.
② 추진위원회의 목적 및 조합설립인가 취소 확정판결시 기존 추진위원회 부활
도시정비법에서는 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하도록 하고 있다(도시정비법 제13조 제1항).
그리고 조합을 설립하고자 하는 경우에는 관계법령에 따라 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 받아야 한다.
이처럼 도시정비법 제정을 통해 제도화된 추진위원회는 조합설립을 위한 준비업무의 수행이라는 고유 목적을 가지고 있으며, 그 목적 달성을 위한 운영규정과 추진위원 등 단체로서의 조직과 실체를 갖추고 있다.
추진위원회 및 조합의 설립은 선행 행정처분인 정비계획에 터 잡은 것으로서, 설령 사업추진 과정에서 여러 가지 사유로 인해 조합설립인가가 취소되었다고 하더라도 선행 단계인 정비계획까지 취소된 것은 아니다. 즉, 정비계획이 존재하는 이상 정비사업은 계속 추진되어야 하는 것이다.
현행 도시정비법 제4조의3 등에 따르면, 정비구역이 지정․고시된 날부터 2년이 되는 날까지 추진위원회 승인신청을 하지 아니하거나, 정비구역 지정․고시된 날부터 3년이 되는 날까지 조합설립인가신청을 하지 아니하는 경우(추진위원회를 구성하지 아니한 경우로 한정)에 정비구역 등을 해제하여야 한다고 규정하고 있는데, 조합설립인가 취소 확정판결로 추진위원회까지 소멸한 것으로 해석한다면, 이러한 판결이 선고됨과 동시에 정비구역 등을 해제하여야 하는 결과가 되어 사회적으로 엄청난 혼란이 야기될 수밖에 없게 된다.
또한, 조합설립인가가 취소되었다고 하여 곧바로 조합설립동의에 관한 토지등소유자들의 동의 의사까지 효력을 상실하였다고 단정하기에는 개별 토지등소유자들의 의사를 무시하는 것이고, 현실을 고려하지 아니하는 것이다(특히 이 사건과 같이 조합설립인가가 취소된 사유가 몇 장의 동의서에 하자가 있다는 것이라면, 몇 장의 동의서로 인하여 대다수 토지등소유자들의 진정한 의사까지 단정하거나 함부로 왜곡해서는 안될 것이다).
아울러 추진위원회 구성을 위한 토지등소유자의 동의와 조합설립을 위한 토지등소유자의 동의는 그 대상 및 요건도 다르므로, 이 사건과 같이 추진위원회 구성에 관한 토지등소유자의 개별 동의의사에 아무런 하자가 없는데도 조합설립인가 취소로 인하여 추진위원회 구성에 동의한 개별 토지등소유자들의 동의 의사까지도 소멸된다고 해석하는 것은 대다수 토지등소유자들의 의사를 왜곡하는 것이다.
나아가 추진위원회 구성부터 새롭게 하도록 해석하는 것은 개별 토지등소유자들의 비용부담만 증가하게 되어 사회경제적으로 큰 손실이 발생하게 될 뿐만 아니라, 도시정비법의 입법취지와 달리 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역에 대한 신속하고 원활한 추진을 방해하는 결과를 낳게 된다.
따라서 추진위원회의 조합 설립이라는 목적이 제대로 실현되지 않았다고 하더라도, 적어도 추진위원회 구성에 대하여 토지등소유자들이 반대하는 경우가 아니라면, 위에서 밝힌 제도 도입의 배경과 취지에 따라 종전 추진위원회는 여전히 그 존립의 가치와 이유가 있다.
2. 조합설립인가 처분이 취소된 경우 정비사업 추진방식에 관한 실무의 태도
① 취소된 조합설립인가 신청 주체인 추진위원회의 조합설립인가 재신청
추진위원회의 조합설립 관련 행위가 문제가 되어 조합설립인가처분이 취소되었다면, 추진위원회의 고유 목적을 달성하지 못한 바, 조합설립인가 취소의 사유를 해소하기 위한 관계 법규에 따른 조합설립 업무와 기능을 재수행하도록 하는 것이 합리적이다.
취소된 조합설립인가 신청 주체인 추진위원회가 조직을 재정비하여 조합설립동의서의 징구로부터 조합창립총회 개최 및 조합설립인가 신청에 이르는 제반 업무를 수행함으로써 추진위원회를 새롭게 구성하는 무용한 반복 행위를 피하고, 기존에 승인된 조합설립을 위한 당사자로서의 법적 안정성을 확보함으로써 추진위원회 제도 도입의 취지에 부합하여 정비구역지정 목적 실현과 토지등소유자의 권리나 이익을 보호할 수 있기 때문이다.
② 조합설립인가가 취소된 경우, 기존 추진위원회의 조합설립을 위한 업무 재수행
조합설립인가가 취소된 조합이 취소 이전 수행하였던 모든 업무와 행위가 무효가 되는 바, 그로 인해 발생하는 채권관계가 매우 복잡하고 그 금원 또한 적지 않으며, 그 청산업무는 사실상 거의 불가능한 실정이다.
또한, 시장·군수에 의한 정비계획 수립 및 정비구역 지정이 주거환경불량지역의 계획적 정비와 노후불량건축물의 효율적 개량을 위해 법령에서 정한 요건에 따라 이루어진 것인바, 해당 구역 또는 단지는 시간을 예정할 수 없더라도 반드시 정비사업이 추진되어야 하는 지역이다.
만약 조합설립인가 취소 확정판결로 추진위원회 구성부터 사업을 새롭게 추진하도록 한다고 해석하는 것은 그 사업내용이 현행 정비계획의 내용과 달라지는 것도 아니라는 점을 고려하지 아니한 것인바, 이는 지나치게 현실을 고려하지 아니한 법 이론에 불과하거나, 불필요한 절차를 반복하도록 강제하는 것밖에 되지 않는다.
따라서 정비구역 지정이 해제 또는 취소가 되지 않았다면, 기존 추진위가 조합설립을 위한 업무를 수행하는 것이 경제적 손실과 시간적 낭비 등을 예방하고 인허가청의 행정행위에 대한 안정성과 신뢰성을 확보하는 것이 된다.
이미 본 사건과 유사한 사유를 가진 재개발구역(용두 제5구역)에서는 조합설립인가처분 취소 판결 이후 추진위원회가 조합설립을 위한 업무를 새로이 수행하여 해당 인가청으로부터 조합설립인가를 받아 사업을 안정적으로 추진하고 있으며, 제기4구역에서는 기존 추진위원회가 새로이 동의서를 징구하며 새로운 창립총회를 준비하고 있다.
만약 이 사건에 추진위원회부터 처음부터 사업을 다시 시작하도록 한다면, 이는 곧 정비구역이 소재하고 있는 지역 인가관청의 업무 스타일에 따라서 사업방식이 달라지게 되는 것을 의미하며, 이는 결국 행정의 신뢰성을 상실하는 것일 뿐만 아니라 국민들에게 혼란만을 가중하는 것이고, 많은 사회경제적 비용만 발생시키게 되는 결과를 초래할 뿐이다.
③ 도시정비법 시행령 제26조 제2항에 따른 동의서의 포함사항에 변경이 있다면, 변경내용을 포함한 새로운 동의서 징구
위 사례의 두 구역의 추진위원회에서는 2차 동의서를 새로이 징구했다. 용두5구역의 경우는 조합정관의 변경사항이 있어 동의서를 새로 징구했다.
그러나, 동의서의 포함사항에 변경이 없다면, 기존 동의서를 사용할 수 있도록 함으로써 조합설립을 위한 비용을 절감하고 기간을 단축할 수 있을 것이다.
추진위원회가 새롭게 조합설립인가신청 전까지 조합설립에 반대하는 토지등소유자들이 동의서 철회를 할 수도 있을 것이므로, 사업에 반대하는 토지등소유자들의 권리도 보장되어 있다.
④ 창립총회를 다시 개최해야 하는가?
위 사례의 용두5구역은 창립총회를 다시 개최했다.
조합설립동의서 중 일부의 변개로 동의서가 무효가 되어 조합설립인가처분이 취소됨으로써 창립총회가 동의율이 충족되지 않은 상태에서 이루어진 것이기에 2차 동의서를 징구하여 법적 동의율을 충족시켜 창립총회를 다시 개최했던 것이다.
이 사건의 경우에는 조합설립을 위한 동의율이 달라졌고(동의율 완화), 조합설립인가를 위한 절차(동의요건 구비 후 창립총회 개최 등)가 변경되었으므로 새로운 조합의 정당성을 부여하는 측면에서, 적어도 조합 임원들에 대한 재신임 등을 확인하는 의미의 총회(창립총회에 준하는 총회)는 개최할 수도 있는 것으로 보인다.
⑤ 기존 조합이 수행한 행위에 대해 조합원 총회에서 승계 여부 의결
조합설립인가처분 취소로 기존 조합의 행위가 무효로 돌아가기는 했지만, 당시의 행위를 반복하는 비용과 시간적 낭비를 최소화하기 위해서는 조합원 총회에서 승계 여부를 의결하는 것이 합리적이다.
실제로 대법원도 조합설립인가의 효력과 관련하여 소송중인 조합이 새롭게 조합설립동의서 등을 징구하여 조합설립변경인가의 형식을 취한 경우에 새로운 조합설립인가로서 유효성을 인정한 바 있고, 이때 새로 개최된 총회의 의사결정은 종전의 조합설립인가의 신청 전에 이루어진 창립총회의 결의를 추인하는 결의를 하거나 총회의 진행 경과 등에 비추어 그러한 추인의 취지가 포함된 것으로 볼 수 있는 사정이 있으면 충분하다고 판단했다(대법원 2014.5.29. 선고2013두18773 판결).
만약 기존 조합의 추진 성과를 승계하지 않기로 결의한다면 그 조합원의 의결에 따라 새로이 절차를 거쳐 업무를 수행하면 된다.
3. 정비사업 재추진에 소요되는 비용
① 정비사업의 사업성을 결정하는 주요 요소
기본적으로 주택정비사업은 토지매입비를 투입하지 않는 대신 관리처분계획에 따라 토지등소유자에게 새로운 건물 등을 귀속시키는 방식을 취하고 있다.
이러한 정비사업의 사업성 여부는 조합원 등 토지등소유자들이 제공하는 토지가치에 대비해 대물로 새로이 취득하는 자산과 그와 관련해서 토지등소유자들이 부담하는 규모에 달려 있다.
조합원 등 토지등소유자의 사업이익 극대화를 위해서는 적정한 분양가 책정 등을 통해 일반 분양수입을 극대화하거나 공사비 등 지출을 최소화하는 방안이 강구되어야 한다. 사업이익이 극대화되지 않는다는 것은 조합원들의 ‘분담금’이 그만큼 높아지는 것을 의미하고, 이는 정비사업을 추지할 수 있는 근본적인 동력을 발생시키지 못하기 때문이다.
따라서 각 조합들은 현황도로를 무상양도 대상 포함하도록 명문화 하여 사업비를 감소시켜 사업성을 제고하는 등 사업성 제고를 위한 노력을 펼치는 한편, 소형주택 비율 하향 조정, 분양가상한제 폐지, 재건축초과이익환수 법률 폐지, 재건축사업에 있어서 소유 주택 수만큼 신규 주택을 공급하도록 하는 등으로 정비사업을 활성화 할 수 있는 법과 제도를 정비해달라고 지속적으로 요구하고 있는 상황이다(관련 법안은 현재 국회에 계류 중).
또한 이보다 더욱 중요한 사항은 조합원 모두가 단결하여 금융비용 등 시간경과에 따라 발생하는 비용을 최소화하는 것이다.
최근의 부동산 규제 완화를 위한 정부 정책의 영향으로 통계를 내기 시작한 이래 6대 광역시 아파트 평균 거래가격이 처음으로 2억원을 넘어섰다. 또한 지방 주요 도시에서는 분양시장이 활력을 되찾았고, 고액의 프리미엄이 형성되어 거래되고 있다.
② 동의서 징구 방식과 소요 비용
토지등소유자들의 민도에 따라 동의서 징구 방식이 다르게 나타나는 것이 현실이다.
추진위원장을 비롯한 추진위원들이 직접 징구하는 사업장이 있고, 주택정비사업 분야의 지식과 홍보능력을 가진 홍보요원(일명 ‘OS요원’)을 채용하여 징구업무 및 사업홍보를 수행하도록 하는 사업장도 있다. 다만 대다수 정비사업 구역에서는 비용이 소요되더라도 동의서 징구의 효율성과 이로 인한 사업기간 단축을 위해 홍보요원들을 채용하여 동의서를 징구하고 있다.
참고로 동의서 징구에 소요되는 비용은, 추진위원들이 직접 징구하는 경우 식대 및 교통비를 지급하기도 하며, 홍보요원은 일당으로 약 15만원 내외를 지급하는 것으로 나타나고 있다.
③ 정비사업을 다시 추진하기 위한 비용의 규모
조합설립인가가 취소되었을 때, 기존 추진위원회가 다시 정비사업을 추진하는 것이 새롭게 추진위원회를 구성해야 하는 경우보다 비용이나 시간 측면에 있어서 상당한 절감이 되는 것은 분명하다. 다만, 양자 간에 소요되는 비용의 차이는 현실적으로 계량화하기 힘들며, 정비구역 내 토지등소유자의 수와 구역 외 거주 토지등소유자의 수 등 여러 요인에 따라 비용의 규모는 다를 수 있다.
참고로, 최근 도시정비법 제16조의2(조합 설립인가 등의 취소)에 따라 추진위원회 승인 또는 조합설립인가가 취소된 서울시 관내 16개 구역의 매몰비용 보조 신청현황을 보면 최저 1억여 원에서 최대 36억여 원에 달하는 것으로 나타났다.
또, 서울 소재 500세대 재건축단지에서 추진위원회에서 조합설립인가시(12개월)까지의 소요비용이 8억 3,600만원이 소요되었다.
4. 기존 추진위원회가 정비사업을 재추진할 수 있는지 여부가 기존 조합의 청산에 미치는 영향
① 추진위원회 단계 및 조합설립 이후 채무 발생 원인과 규모
추진위원회의 업무와 기능을 수행함에 있어 추진위원회 설립 동의서 징구, 정비구역 지정 관련 용역, 주민총회 개최, 조합설립동의서 징구 및 창립총회 개최 등에 비용이 소요되고, 그 재원은 정비사업전문관리업자 등의 협력업체로부터 대여하여 조달하는 게 일반적이다.
조합설립 이후 사업시행계획 수립 및 관리처분계획 수립을 위해 약 20~42개 분야에 해당하는 각종 용역이 수행되어지고, 분양수입이 발생하기 전까지는 일반적으로 시공사 또는 금융권으로부터 해당 사업비 등을 대여 받고 있다.
참고로 위 연구 보고서의 사례 단지 재건축사업의 경우 약 5,000억원 규모의 사업장으로서 공사비가 87%, 사업경비는 6.2%로써 320억여 원으로 나타났다.
② 채권자들의 채권확보방식
재원을 대여하는 정비사업전문관리업체나 시공사는 용역 또는 공사도급계약서에 임·대의원의 연대보증을 요구하고 금전소비대차계약을 체결하고 있다.
③ 조합설립인가 취소 등 정비사업 중단시 기존 조합의 청산
조합설립인가 취소 등으로 인해 정비사업이 중단되게 되면 조합이 매몰비용을 청산하기 위해 조합원을 상대로 부동산 가압류 신청 속출하게 된다.
해산된 조합의 경우 해산 당시의 조합 임원이 청산인이 되어 청산 업무를 수행하여야 하나, 현실적으로 채권채무관계를 정리하고 그에 따른 매몰비용에 대한 부담기준과 액수 등을 정할 수 있는 총회 소집 및 청산금 부과와 징수가 불가능하기에 전체 조합원을 대상으로 법적 조치를 취하고 있다.
도시정비법 제16조의2 제4항 등은 토지등소유자들의 해산동의로 추진위원회 승인이 취소된 경우 인가청이 해당 추진위원회가 사용한 비용의 일부를 조례로 보조할 수 있도록 명문화하였으나, 정부는 조합 및 추진위원회 해산에 따른 매몰비용 지원을 거부하고 있고, 자치단체 역시 조합 및 추진위원회 해산에 따른 매몰비용을 지원한다는 조례를 제․개정하려는 움직임을 보이고 있지만, 재원 부족 등으로 실제 집행되는 곳은 없다.
5. 조합설립인가가 취소된 경우 기존 추진위원회가 정비사업을 재추진할 수 있는지 여부가 정비사업 실무에 미치게 될 파급효과
현재 도시정비법 제16조의2에 따라 조합설립인가가 취소되거나 해산된 추진위원회나 조합들이 위의 서울시 16개 구역 외에도 전국적으로 상당수 발생하고 있다. 해당 조합들에서는 조합설립인가취소의 취소를 구하는 소송을 제기하고 있으며, 추진위원회의 존립 근거인 정비구역해제금지가처분소송을 상당수의 조합에서 제기하고 있다.
위의 소송 외에도 매몰비용 청산을 위해 조합원들을 상대로 한 가압류 신청이 잇따르고 있으며, 도시정비법 제16조의2 규정에 대한 위헌소송도 제기되었다.
하지만, 현재로서는 도시정비법상 매몰비용의 청산 관련 규정이 미비하고, 어떠한 강제력이나 행정력을 갖고 있지 못하고 있어 실질적인 청산 절차를 이행할 수 없는 실정이다.
이에 재원을 대여한 시공사 또는 정비업체 등의 협력업체들이 연대보증한 임원을 대상으로 가압류 신청 등을 비롯한 채권확보 및 대여금 회수 절차를 이행하고 있어 상당수의 피해자가 발생하고 있다.
결국 매몰비용의 궁극적 책임이 전체 조합원에게 있다는 것을 법규를 통해 명확히 밝혀주어야 한다. 일부 사업추진 반대자들은 매몰비용에 대한 책임 없다는 왜곡된 주장을 하면서 주민들에게 막대한 피해가 초래되는 해산을 주도하고 있는 것이 현실이다.
따라서 조합설립동의서 양식처럼 해산 또는 취소를 위한 동의서도 법령화하고, 해당 동의서에는 매몰비용에 대한 부담의 원칙과 기준을 밝혀 해산 또는 취소에 따른 조합원의 책임을 명문화함으로써 조합과 조합원, 조합과 협력업체 등의 분쟁과 갈등을 예방하고 법에 따른 절차가 이행될 수 있도록 하여야 할 것이다.