법무법인 고원 김수환 파트너변호사 / 한국도시정비협회 자문위원

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∥ 들어가며

도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)상 정비사업조합설립추진위원회(이하 추진위원회)는 추진위원장과 감사, 추진위원으로 구성돼 있고, ‘추진위원장’은 추진위원회를 대표하는 자로서 정비사업조합의 ‘조합장’, ‘추진위원’은 의결기구인 추진위원회 회의의 구성원으로서 정비사업조합의 ‘대의원’에 대응하는 자로 해석되는 것이 일반적이다.

그런데, 도시정비법은 ‘추진위원’의 결격사유에 대해 도시정비법 제43조 제1항부터 제3항까지를 준용하도록 하고, 이 경우 ‘조합’은 ‘추진위원회’로, ‘조합임원’은 ‘추진위원’으로 본다고 규정(제33조 제5항)하고 있다.

또한 도시정비법 제43조 제1항 내지 제3항은 조합임원의 결격사유로 ▲집행유예 이상의 형을 선고받고 그 유예기간에 있는 자 등의 ‘결격사유’(제43조 제1항)와 ▲조합임원의 도시정비법 제41조 제1항에 따른 ‘자격요건’(제43조 제2항)을 각 규정하고 있다.

그 중 ‘자격요건’은 도시정비법이 2019년 4월 23일 법률 제16383호로 개정되면서 제41조 제1항에 신설됐는데, 이는 조합장과 감사, 이사의 자격에 대해 ‘정비구역 내 거주하고 있는 자로서 선임일 직전 3년 동안 정비구역 내 1년 이상 거주’ 또는 ‘정비구역 내 토지 또는 건축물을 5년 이상 소유’를 요건으로 정하고 있어(이하 ‘거주 또는 보유 요건’), 위 ‘추진위원’의 자격 요건으로 위 거주 또는 보유 요건을 충족해야 하는지 여부가 문제된다.

위 규정의 해석이 문제가 되는 것은 크게 두 가지 이유로 보인다.

먼저, 추진위원회(단체)의 ‘추진위원회 회의(의결기구)’는 정비사업조합의 ‘대의원회’에 대응하는 것인데 도시정비법은 대의원의 자격 요건으로 조합 임원과 같은 ‘거주 또는 보유 요건’을 요구하지 않고 있고, 이는 국토교통부가 2006년 및 2009년 배포한 표준정관에서 역시 마찬가지로, 조합설립을 위한 준비 단체로서의 성격을 갖는 추진위원회의 추진위원에게 대의원에게 요구되는 자격 요건 이상을 요구하는 것이 타당하지 않다는 지적이다.

두 번째, 도시정비법 제34조 제1항의 위임에 따라 제정된 국토교통부 고시 ‘정비사업 조합설립추진위원회 운영규정(이하 국토교통부 고시 운영규정)’은 별표 운영규정안을 두고 주요 내용을 규정하도록 강제하고 있는 바, 위 운영규정에서 정하고 있는 별표 운영규정안 제15조 제2항 역시 ‘거주 또는 보유 요건’을 두고 있으나 이는 추진위원 전원이 아닌 ‘추진위원장’, ‘부위원장’, ‘감사’에 한해 적용되도록 규정하고 있는 점이다.

즉, 국토교통부 고시 운영규정은 ‘거주 또는 보유’ 요건의 적용 대상을 ‘추진위원장’, ‘부위원장’, ‘감사’만으로 한정하고 있음에도, 도시정비법 제43조 제2항이 준용하는 같은 법 제41조 제1항(거주 또는 보유 요건)의 적용 대상을 ‘추진위원장’, ‘부위원장’, ‘감사’가 아닌 일반 ‘추진위원’에게도 확대할 수 있는지 여부가 문제되는 것이다.

 

∥ 추진위원의 거주 또는 보유 요건 적용 여부

이와 같은 해석이 문제되는 이유는 앞서 본 바와 같이 도시정비법의 2019년 4월 23일 개정으로 조합임원의 ‘거주 또는 보유 요건’이 신설되면서인데, 아직 이에 대한 명시적인 법원의 해석은 없는 것으로 보인다.

그런데 ① 도시정비법상 추진위원회는 정비사업조합을 설립하기 위해 토지등소유자 과반수의 동의로 설립되는 단체(비법인사단)로 조합설립을 위한 준비업무만을 하도록 돼 있고(도시정비법 제32조, 조합설립 준비 단계에서의 정비사업전문관리업자와의 계약 체결 등), 도시정비법이 2019년 4월 23일 개정되면서 위 조합임원의 ‘거주 또는 보유 요건’을 둔 취지는 조합임원의 자격요건을 강화해 정비사업 관련 비리를 근절하기 위한 것으로(당해 개정 이유 참조), 추진위원회 단계에서의 의결기구 구성원에 불과한 ‘일반 추진위원’에게 ‘조합 임원(조합장, 감사, 이사)’과 같은 자격 요건을 두는 것은 위 개정 법률의 입법취지에 부합하지 않다.

또한 ② 만약 조합임원의 ‘거주 또는 보유 요건’을 일반 추진위원에게 확대하는 것으로 해석할 경우, 이는 ‘추진위원’의 자격을 일정 ‘거주 또는 보유 요건’에 해당하는 자로 제한하는 것으로 토지등소유자의 추진위원 피선출권을 합리적 이유 없이 제한하는 것으로 볼 여지가 있다.

뿐만 아니라 ③ 도시정비법령의 해석상 ‘추진위원회(의결기관)’는 조합의 ‘대의원회’에 대응하는 기관으로 ‘추진위원’은 ‘대의원’에 대응하는 것으로 보는 것이 타당하고(토지등소유자 1/10 이상으로 구성하되, 대의원 또는 추진위원이 100인 이상인 경우 1/10 범위에서 100인 이상으로 대의원 또는 추진위원으로 구성된다는 점), 도시정비법 및 정관(국토교통부 배포 표준 정관)은 대의원의 ‘거주 또는 보유 요건’을 두지 않고 있어 규정의 체계적 해석에 의하더라도 조합임원의 ‘거주 또는 보유 요건’은 일반 추진위원에게 적용되지 않는다고 해석하는 것이 타당하다.

마지막으로 ④ 국토교통부 고시 운영규정 및 그 별표 운영규정안의 효력에 대해 법원은 ‘대외적 구속력 있는 법규명령’으로 보고 있는 바(대구지방법원 2017. 12. 22. 선고 2017구합20844 판결 등), 도시정비법 제43조에 의해 준용되는 같은 법 제41조는 이른 바 ‘일반법’으로서 국토교통부 고시 운영규정 및 별표 운영규정안이 특별히 정한 ‘특별법’에 우선하지 않는다고 해석하는 것이 타당한 점(이른바 ‘특별법 우선의 원칙’)을 보더라도, ‘추진위원장’, ‘부위원장’, ‘감사’가 아닌 일반 ‘추진위원’에게 도시정비법 제41조 제1항에서 정하는 ‘거주 또는 보유 요건’이 적용된다고 해석하기는 어려울 것이다.

 

∥ 추진위원이 미달될 경우 인가청의 추진위원회 구성 승인의 효력 여부

한편, 설사 도시정비법 제41조 제1항의 ‘거주 또는 보유 요건’이 ‘추진위원장’, ‘부위원장’, ‘감사’가 아닌 일반 ‘추진위원’에게 적용된다고 보더라도, 해당 규정의 적용으로 추진위원의 정수가 미달되는 경우 추진위원회 구성 승인 처분에 하자가 있다고 볼 수 있을까?

우선 정비사업조합의 대의원의 정수(토지등소유자 1/10 이상으로 구성하되, 대의원이 100인 이상인 경우 1/10 범위에서 100인 이상으로 정비사업조합의 대의원)가 미달인 경우 법원은 일관되게 위 정수에 관한 규정(도시정비법 제46조 제1항, 제2항)이 강행규정이라고 판단하고, 정수가 미달된 대의원회가 한 결의는 무효라고 판단하고 있다(대구고등법원 2012. 1. 13. 선고 2011나4224 판결 등).

그러나, 추진위원의 경우 일반적으로 법원은 추진위원회 정수에 관한 규정을 의사정족수 제한 규정으로 보지 않아 추진위원회의 정수가 미달되더라도 원칙적으로 그 결의가 유효하다고 판단하고 있다(서울고등법원 2013. 1. 18. 선고 2012나54906 판결 등).

또한 대법원은 도시정비법이 추진위원회 구성 승인에 있어 추진위원장 및 5인 이상의 추진위원을 구성하도록 규정하고 있을 뿐이고, 추진위원회 운영규정 및 5인 초과 추진위원의 선임이 추진위원회 구성 승인 처분의 요건은 아니라고 판단하고 있으므로(대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두13132 판결), 일부 추진위원의 자격이 미달된다고 하더라도 5인 이상의 추진위원만 구성되면 추진위원회 구성 승인 처분에 어떠한 하자가 있다고 볼 수 없다고 봄이 상당하다.

이외에도 대법원은 이미 조합이 설립된 경우라면 조합설립 인가 처분이 추진위원회 구성 승인 처분의 적법‧유효를 전제로 한다고 볼 수 없다고 판단하고 있으므로(대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두8291 판결 등), 도시정비법에 따른 동의 요건 등을 갖춰 적법하게 조합을 설립한 이상 일부 추진위원의 자격이 미달됐다고 하더라도 조합설립인가에는 영향을 받지 않을 것이다.

 

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