법무법인 윤강 허제량 대표변호사 / 한국도시정비협회 자문위원
기존의 정비계획이 지정돼있던 각 구역을 통합해 다시 정비계획을 지정받고자 하는 경우가 있다. 즉, 기존에 지역적으로 분리 지정돼 있는 각 정비구역에서, 사업성 등을 고려해 이를 통합하고자 시도하는 것이다. 일종의 정비구역 변경입안 제안이다.
이와 관련해 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제14조에서는 일정한 경우 구역 내 토지등소유자들이 요건을 갖춰 정비계획의 입안 제안을 할 수 있도록 규정하고 있으며, 구체적으로 도시정비법 시행령 제12조 제1항에서는 토지등소유자 2/3 이하 및 토지면적 2/3 이하의 범위에서 시도조례로 정하는 비율 이상의 동의를 받은 후, 정비계획 입안에 필요한 서류를 받아 정비계획입안권자에게 제출하도록 하고 있다.
문제는 해당 지역 내 토지등소유자 및 토지면적의 동의율과 관련해 통합되기 이전 구역별로 위 토지등소유자 및 면적의 동의율을 확보해야 하는 것인지, 아니면 통합될 정비구역 전체를 기준으로 토지등소유자 및 면적 동의율을 확보하면 족한 것인지 여부이다. 통합될 구역 전체를 기준으로 동의율을 산정하느냐, 각 구역별로 동의율을 산정하느냐 여부는 정비구역입안 제안 단계에서 구역별 동의율 산정에 있어 차이가 있기 때문이다.
먼저, 일부 관청이 “정비구역 통합을 위한 정비구역 변경입안 제안이라고 하더라도 각 구역별로 토지등소유자 2/3 이상의 동의를 득해야 한다”는 의견을 갖고 있는 것은 사실이다. 이는 ▲관련 법령의 체계 및 문언상 정비구역 별로 요건을 갖추는 것을 전제로 규정돼 있는 점 ▲정비계획의 통합 입안제안은 해당 안이 통과돼 그와 같이 진행할 것이 결정된 경우에야 비로소 각 구역을 통합하는 변경계획이 시행되는 것인데, 해당 안을 제안하는 단계에서부터 이미 통합된 구역을 기준으로 요건을 갖춰야 한다고 해석하는 것은 무리가 따르는 점 등이 그 이유이다.
그러나, 정비계획의 변경(구역 통합 등) 등과 관련해 토지등소유자의 동의율을 각 정비구역 별로 판단해야 한다는 점은 명시적 규정이 없다.
특히, 구역 통합과 같은 정비계획의 변경은 결국 통합된 하나의 정비구역을 새롭게 지정해 달라는 요청과 같기 때문에 구역별로 정비계획의 입안 제안 기준을 별도 판단할 이유도 없다고 사료된다.
만약 이와 달리 본다면 정비구역의 통합을 위한 정비계획의 변경 입안 제안은 반드시 통합을 시도하는 각 구역이 동시에 진행해야 한다는 것인데, 결국 하나의 정비계획 입안을 위해 두 구역이 각 변경계획절차를 거쳐야 한다는 것이므로, 종래 중복되는 절차를 요구하는 것과 다름이 없다.
나아가 정비계획 변경 입안 시에는 어차피 주민공람 등 절차를 거치기 때문에 통합이 예상되는 구역(특히 통합에 소극적인 구역)의 토지등소유자들 역시 특별한 불이익은 없을 것으로 보이는 바, 정비계획의 변경(구역 통합)시 입안 제안은 통합을 시도하는(또는 예상하는) 구역 전체를 기준으로 토지등소유자의 동의 요건을 판단함이 옳을 것이다.
참고로, 서울행정법원의 판시(대법원에서 최종 확정됨)에 따르면, 토지등소유자의 관할구청장에 대한 정비구역지정 입안 제안은 정비구역지정 신청권자인 관할구청장에 대해 정비구역지정 신청을 촉구하는 의미일 뿐, 관할구청장에 대해 그 이상의 구속력을 가지는 것이거나 관할구청장이 정비구역지정 신청을 하기 위해 거쳐야 하는 필수적 요건에 해당하는 것으로 볼 수 없다고 하는 바, 정비구역 입안제안과 관련한 요건을 엄격히 해석할 필요는 더욱 줄어든다고 할 수 있다.