Q. 가로주택정비사업의 토지등소유자가 조합을 설립하려는 경우, 가로주택정비사업 시행구역에서 공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지를 1명이 소유하더라도 동의를 받아야 하는지?
A. 동의를 받아야 한다.
법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성돼 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데, 가로주택정비사업 조합의 설립을 위한 토지등소유자의 동의 요건 등을 정하고 있는 ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 소규모주택정비법)’ 제23조 제1항 각 호 외의 부분 후단에서는 공동주택 구분소유자의 동의 요건과 관련해 ‘공동주택의 각 동별 구분소유자가 5명 이하인 경우는 제외한다’고 규정해 해당 요건의 적용이 배제되는 경우를 명확하게 규정하고 있는 반면, 공동주택 외의 토지 또는 건축물과 관련해서는 해당 토지 또는 건축물이 소재하는 전체 토지면적의 1/2 이상의 토지소유자 동의를 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐, 그 토지소유자 동의 요건의 적용 배제에 관해 별도로 규정하고 있지 않다.
소규모주택정비법 제23조 제1항에서 ‘토지등소유자’ 및 ‘구분소유자’의 동의 요건 외에 토지면적을 기준으로 한 ‘토지소유자’의 동의 요건을 별도로 규정한 것은 공동주택 외의 토지 또는 건축물은 공동주택에 비해 그 토지면적 대비 토지소유자의 수가 적어 토지등소유자의 동의 비율만을 조합설립인가 요건으로 할 경우 작은 토지면적을 소유한 다수자의 동의에 의해 많은 토지면적을 소유한 소수자의 권리를 침해하는 결과를 초래할 수 있다는 점을 고려해 가로주택정비사업 조합설립 요건에 인적 요소와 함께 재산적 요소가 반영될 수 있도록 ‘토지면적의 토지소유자’라는 개념을 설정한 것이다.
따라서 가로주택정비사업시행구역에 공동주택 외의 토지 또는 건축물이 소재하는 토지가 있다면 그 전체 토지를 몇 명이 소유하고 있는지와 관계없이 같은 항 각 호 외의 부분 후단에 따른 ‘토지면적의 1/2 이상의 토지소유자 동의’ 요건이 적용된다고 보는 것이 해당 조문의 입법취지에 부합한다.
또한 상대방에게 의무를 부과하거나 국민의 권리를 제한하는 규정의 해석은 엄격해야 할 것인데, 사업시행구역의 토지등소유자는 조합이 설립돼 가로주택정비사업이 추진되는 경우 건축 등의 행위를 하려면 소규모주택정비법 제23조의3 제1항 제3호에 따라 시장·군수 등의 허가를 받아야 하고, 이를 위반한 경우 같은 조 제4항에 따른 원상회복 명령 및 대집행의 대상이 될 뿐 아니라, 가로주택정비사업을 반대하더라도 같은 법 제35조에 따라 일정한 절차를 거쳐 가로주택정비사업의 사업시행자로부터 토지 또는 건축물에 대한 매도청구까지 받을 수 있는 등 재산권의 행사에 상당한 제한을 받게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있다.
따라서 이 사안의 경우 가로주택정비사업 시행구역에서 공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지를 1명이 소유하더라도 소규모주택정비법 제23조 제1항 각 호 외의 부분 후단이 적용되는 만큼 공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지를 소유한 토지소유자 1명의 동의를 받아야 한다.