대법원은 부산시 연제구 소재 A재개발조합이 연제구청장을 상대로 제기한 학교용지부담금 부과처분 취소 소송(2020두49041)에서 “재개발사업으로 인해 증가한 세대 수 및 학생 수, 인근 지역의 대규모 정비사업 진행 상황, 교육정책적 목적 등에 비춰볼 때 학교용지부담금 부과처분이 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 보기 어렵다”면서 부과처분이 위법하다고 판단했던 원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원으로 환송했다.

원심 재판부는 “구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2017년 3월 21일 개정되기 전의 것, 이하 학교용지법) 제5조의2 등 관련 규정을 합목적적으로 해석하더라도 부과해야 할 정당한 학교용지부담금의 금액을 산정할 수 없는 만큼 학교용지부담금 부과처분은 위법하다”고 판결한 바 있다.

하지만, 대법원의 판단은 달랐다.

해당 사건과 관련해 대법원 제2부는 먼저 ▲학교용지법은 학교용지의 조성․개발․공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정해 학교용지의 확보 등을 쉽게 하려는 법률로(제1조), 이에 필요한 재정을 충당하기 위해 부담금을 개발사업시행자에게 부과하는 것은 개발사업시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발했기 때문인 만큼 학교용지법상 부담금은 주택이 신규로 공급돼 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업분을 기준으로 산정돼야 함을 알 수 있는 점 ▲학교용지법 제5조 제1항은 ‘시․도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발해 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과․징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하면서 제5호에서 ‘도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 나목부터 라목까지의 규정에 따른 정비사업 시행 결과 해당 정비구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우’를 들고 있고, 학교용지법 제5조의2 제1항, 제2항 제1호는 학교용지부담금은 공동주택인 경우 분양가격을 기준으로 부과하며 ‘가구별 공동주택 분양가격 × 8/1000’로 산정한다고 규정하고 있는데, 이와 같은 학교용지법 제5조 제1항의 문언에 더해 앞서 살핀 바와 같은 학교용지법의 입법 목적과 체계 및 규정 취지에 비춰볼 때 학교용지법 제5조 제1항 제5호에 따라 부담금 부과대상에서 제외되는 개발사업분은 사업구역 내에 실제 거주했던 가구 수를 기준으로 산정해야 함을 충분히 알 수 있는 점 ▲비록 학교용지법과 그 위임을 받아 제정된 같은 법 시행령 및 ‘부산광역시 학교용지부담금 부과․징수 및 특별회계 설치 조례’ 등은 구체적인 가구 수 및 분양가격 등의 산정방법에 관해 별도의 규정을 두고 있지 않지만, 부과관청은 개발사업으로 인해 유발된 학교시설 확보의 필요성을 실질적으로 반영할 수 있는 합리적인 기준에 따라 가구 수의 증가분과 분양가격을 산정할 수 있다고 봄이 타당한 점 등을 지적하고 “따라서 학교용지법 제5조 제1항 제5호, 제5조의2 제1항, 제2항 제1호에서 정한 학교용지부담금 부과요건과 산정기준이 부과관청에게 자의적인 해석과 집행의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확해 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없고, 이에 관한 법적 규율에 어떠한 공백이 있다고 보기 어렵다. 또, 부담금관리 기본법 제4조는 침익적 행정행위에 해당하는 부담금부과의 근거 법률에 관해 헌법상 요구되는 명확성의 원칙 내지 포괄위임금지의 원칙을 풀어서 규정한 것에 지나지 않는다고 할 것인 바, 앞에서 본 바와 같이 학교용지법 제5조 제1항 제5호 등이 명확성의 원칙 등에 위배되지 않는 이상 부담금관리 기본법 제4조에 저촉된다고도 할 수 없다”고 판시했다.

또한 재판부는 학교용지부담금 부과처분의 재량권 일탈ㆍ남용과 관련해서는 “문언상 학교용지법 제5조 제1항에 따른 학교용지부담금 부과는 재량행위로 해석된다. 또한, 같은 조 제4항은 ‘시․도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다. 다만, 제1호․제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제해야 한다’고 규정하면서 제2호에서 ‘최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소해 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우’를 들고 있는데, 이와 같이 위 규정 제1호, 제3호, 제4호에 따른 학교용지부담금 면제는 기속행위인 반면, 제2호에 따라 학교용지부담금을 면제할 것인지 여부를 결정하는 데에는 행정청의 재량이 인정된다. 더불어 학교용지부담금의 설치 근거가 되는 부담금관리 기본법 제5조 제1항은 ‘부담금은 설치목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과돼야 한다’고 규정하고 있다”면서 “따라서 학교용지부담금의 부과 대상이 되는 개발사업에 대해 구체적 사정에 따라 학교용지부담금을 부과하는 것이 부담금관리 기본법에서 정한 위와 같은 한계를 넘거나 비례․평등원칙 등에 위배된다고 볼만한 특별한 사정이 있을 때에 한해 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법하게 된다”고 설명했다.

이어 재판부는 “특히 학교시설 확보의 필요성은 그동안 누적된 수요가 기존 학교시설의 수용 한계를 초과하는 때에 비로소 발현되고, 교육환경에 대한 사회적 인식과 교육정책의 변화 등에 따라 같은 수의 학생을 수용하는 데에 종전보다 더 많은 학교시설이 필요한 경우도 있으며, 종래 취학 인구가 감소하던 지역이더라도 인구유입과 지역적 상황의 변화에 따라 향후 학교 신설의 수요가 발생할 가능성도 있다”며 “따라서 부담금 부과 당시를 기준으로 사업시행 지역의 취학 인구가 최근 3년 이상 지속적으로 감소했다거나 개발사업으로 유발된 수요가 기존 학교시설로 충족될 수 있다는 사정만으로 곧바로 학교용지법 제5조 제4항 제2호에서 정한 면제사유에 해당한다고 할 수 없고, 인구유입과 지역적 상황의 변화 가능성 및 교육정책적 목적 등을 모두 고려하더라도 장래에 학교 신설의 수요가 없다는 것까지 인정되는 경우에 비로소 위와 같은 면제요건이 충족된다. 나아가 학교용지법 제5조 제4항 제2호에서 정한 면제사유에 해당하는 경우에도 학교용지부담금 부과처분이 위법하다고 보기 위해서는 부담금 부과를 통해 달성하려고 하는 공익과 그로써 처분상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 비교형량해 부담금을 면제하지 않은 것이 재량권의 일탈․남용에 해당한다고 볼 만한 사정이 인정돼야 한다”고 밝혔다.  

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