법무법인 윤강 허제량 대표변호사 한국도시정비협회 자문위원

정비사업조합에서 경쟁입찰을 공고하는 경우, 입찰에 참가하기 위해 준비해야 하는 서류들의 내용이 복잡한 경우도 많고, 그 양도 상당히 많아 실무자들이 실수하는 경우도 많다. 더욱이 조합 측에서도 입찰참가업체의 서류 구비 여부를 제대로 확인하지 못하는 경우가 종종 발생하는바, 입찰 서류 중 일부가 미비된 상태에서 그대로 해당 협력업체가 선정되는 경우가 비일비재하다.

이 경우 입찰절차에서 탈락한 경쟁 업체 측에서 항의하거나 반발하는 경우가 있는데, 입찰서류가 미비된 경우, 과연 해당 선정 업체의 입찰신청 자체가 무효화되는 것인지, 다시 말해 소위 PQ(Pre-Qualification)에서 탈락했다고 볼 수밖에 없고, 조합에서 협력업체로 선정했다고 하더라도 결국 해당 선정절차가 무효가 되는 것인지 여부에 대해 살펴본다.

현재 정비사업조합(소규모정비사업조합 역시 마찬가지이나, 적용 범위가 다소 다르니 논외로 한다)은 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제29조에 의거, 시공사 및 정비사업전문관리업자를 비롯해 일부 소액 또는 특수한 계약을 제외하고는 전부 국토교통부가 제정한 ‘정비사업 계약업무 처리기준’에 따른 입찰절차를 거쳐 계약을 체결하고 있다.

정비사업 계약업무 처리기준 제12조는 부정당업자의 입찰참가 자격을 제한할 수 있다고 규율하면서, 금품·향응제공 또는 입찰서류가 거짓 또는 부정하게 작성된 경우에는 대의원회 의결로 입찰참가자격을 제한할 수 있도록 규정하고 있으며, 동 규칙 제16조는 토지등소유자 등을 상대로 하는 개별적인 홍보를 하는 행위가 적발된 건수의 합이 3회 이상인 경우 해당 입찰은 무효로 본다고도 정하고 있다.

물론 공공지원 정비사업의 경우, 서울시에서 특별히 입찰서류가 거짓 또는 부정한 방법으로 작성된 경우 계약을 취소할 수 있도록 정하고 있는 경우도 있지만(공공지원 정비사업전문관리업자 선정기준 등), 이는 서울시의 공공지원 사업에서의 행정규칙에 불과하고 일반적으로 강행규정으로 여겨지는 도시정비법 제29조 및 그에 따른 ‘정비사업 계약업무 처리기준’에서는 일부 업무 과실로 인한 서류 미비에 대해 특별히 입찰절차를 박탈할 수 있다고는 규정하고 있지 않다.

또한, 위와 같은 입찰서류가 미비되는 경우와 관련해 일반적으로 조합에서는 입찰지침서에 “입찰서류가 미비된 경우 입찰참가자격을 박탈할 수 있다”고 규정하고 있는 경우가 대다수지만, 한편으론 “입찰서류의 보완을 요구할 수 있다”고 정하고 있는 경우도 많다.

법원의 태도는 어떠할까. 대법원 2016. 11. 24. 선고 2013다37494 판결은 “비록 형식적으로는 경쟁입찰의 방법에 따라 조합총회에서 시공자의 선정 결의를 했다고 하더라도, 조합이나 입찰 참가업체가 시공자 선정과정에서 도시정비법령이나 정관에서 정한 절차나 금지사항을 위반한 채 조합원들에게 금품을 제공해 ‘시공자 선정동의서’를 매수하는 등 부정한 행위를 했고, 이러한 부정행위가 시공자 선정에 관한 총회결의 결과에 영향을 미쳤다고 볼 수 있는 경우 등과 같이, 구 도시정비법 제11조 등에서 경쟁입찰에 의해 시공사를 정하도록 한 취지에 정면으로 위배되는 경우에는 이러한 결의가 구 도시정비법 제11조 등이 정한 바에 따라 이뤄졌다고 볼 수 없으므로 무효라고 봐야 한다”는 원칙을 제시했으며, 특히 입찰지침 등 일부 위반으로 인한 입찰 무효 등이 다퉈진 서울중앙지방법원 2019. 2. 14. 선고 2018가합506235 판결에서는, “적법한 절차를 거쳐 이뤄진 조합원총회의 의결은 가급적 존중돼야 하는 것인 바, 앞서 본 관련 법리 등에 비춰보면, 비록 위에서 본 바와 같이 참가인이 이 사건 입찰지침이나 입찰참여규정을 일부 위반했다고 하더라도 그것만으로 이 사건 결의가 당연히 무효가 되는 것은 아니라 할 것이고, 그와 같은 참가인의 행위로 말미암아 피고 조합원들의 의결권 또는 공동사업시행 건설업자 선택권이 중대하게 침해돼 결과적으로 구 도시정비법 제11조 등에서 경쟁입찰에 의해 시공자를 선정하도록 한 취지가 몰각될 정도에 이른 경우에 한해 이 사건 결의가 무효로 된다고 봄이 상당하다”고 판시한 바 있다.

도시정비법상 협력업체 선정을 위해 경쟁입찰 제도 등이 도입된 이유는 정비사업의 투명성을 제고하고, 이를 통해 결국 정비사업의 진행에 중추적 역할을 하는 협력업체 선정 과정에서 조합원들의 자유로운 선택권을 보장하기 위함이다.

즉, 앞서 본 판례 등과 관련 규정을 종합해볼 때, 입찰지침의 위반 또는 입찰과정에서의 부정한 행위가 전부 입찰무효 또는 입찰자격 박탈 등으로 귀결되는 것은 아니고, 위와 같은 위반행위로 인해 조합원들의 자유로운 협력업체 선택권 등이 침해될 정도에 이르러야만 입찰이 무효화 된다고 할 수 있다. 그렇다면 거의 곧바로 보완될 수 있는 서류의 단순 미비 등으로 인해 입찰지침 등을 위반했다고 하더라도, 이를 통해 곧바로 해당 업체의 입찰을 무효화시키거나 입찰 참가 자격을 박탈하는 것은 오히려 부적절하다고 볼 여지가 있다.

입찰 서류 미비의 정도, 미비된 서류가 곧바로 보완될 수 있는지 여부에 따라 달라질 수 있으나, 판례와 도시정비법 및 정비사업 계약업무 처리기준 등을 참고할 때, 협력업체가 입찰에 참여하면서 입찰지침을 일부 위반했다고 하더라도 해당 행위가 조합원들의 선택권에 중대한 지장을 줄 정도에 해당하지 않는다고 판단되는 경우, 해당 업체를 협력업체로 선정하더라도 별도의 법적 문제는 발생하지 않을 가능성이 높다.

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