노후주거지의 정비 사각지대 해소를 위해 소규모정비사업과 도시재생사업의 연계 방안을 마련할 필요가 있다는 의견이 나왔다.

국토연구원 박정은 도시재생연구센터장은 국토정책Brief 제926호 ‘노후주거지 정비 사각지역 해소를 위한 소규모정비·재생 연계방안’에서 노후주거지 정비 사각지역의 현황과 특성을 파악하고 제도 개선방안을 제시했다.

◇ 노후주거지 정비 현황

보고서에서는 ‘노후주거지’를 ‘주거지역 내 20년 이상 건축물이 2/3 이상이며, 4m 이상 도로에 접하지 못한 접도불량 필지가 많고 빈집이 밀집한 지역’으로, ‘노후주거지 정비 사각지역’은 ‘노후주거지 요건에 해당되나, ‘도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)’에 의한 도시정비사업, ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법(이하 도시재정비법)’에 의한 재정비촉진사업 등이 지정된 이력이 없는 곳’으로 각각 정의했다.

우리나라는 도시정비법(2003년)과 도시재정비법(2007년)이 제정되면서 노후주거지 정비 수단이 다양해지고 제도화되기 시작했으나, 도시정비사업과 도시재정비촉진사업 모두 대규모 전면 철거형 재개발로, 이에 대한 문제점이 끊임없이 제기돼 왔다.

이에 대규모 전면 철거형 정비사업에 대한 대안으로 지난 2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(도시재생법)’에 따른 재생사업 제도가 마련됐으며, 2018년 ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(소규모주택정비법)’이 제정되면서 기존 도시정비법에 포함돼 있던 가로주택정비사업이 분리되고, 이외에도 다양한 소규모정비사업 유형이 추가됐다. 그러나 여전히 대상 지역의 규모에 따라 ‘정비’와 ‘재생’으로 이분법적으로 추진된다는 문제가 남아있다.

도시재생사업의 경우 대상지역의 지적 불부합 문제, 사업성 확보 어려움 등으로 인해 사업 필요성에도 불구하고 답보상태인 지역이 다수이며, 노후주택 수리대상이 주택외관 등으로 한정적이고, 지원 금액 역시 1000만원 이내로 제한돼 있어 노후주택의 일체적 정비를 기대하기에는 한계가 있다.

이와 함께 당초 도시재생활성화계획 내에 가로주택정비사업을 포함해 추진하는 계획을 마련했으나, 추진과정에서 가로주택정비사업이 취소되고 계획변경을 하는 등 가로주택정비사업의 실효성이 낮다는 문제도 있다.

소규모주택정비사업의 경우 면적 제한 등으로 입지가 양호한 일부 구역에서만 선택적으로 시행되고, 그 과정에서 주변 근린생활건축물(상가주택)을 제척하는 등 비효율적 구역지정 사례가 빈번히 발생하고 있다. 또한 사업 인허가를 담당하는 기초지자체 차원에서 인허가 절차가 접수된 서류를 통해 추진현황을 파악·관리하고 있어 전체적인 지정현황, 추진현황 등 파악이 불가능하다는 문제가 있다.

◇ 제도개선 방안

국토연구원은 노후주거지 정비 사각지역 현황과 특성 파악을 위해 수도권에서는 인천광역시를, 지방에서는 대전광역시를 사례도시로 선정해 실증분석을 진행했다. 인천시는 노후주거지가 밀집해 있고 노후주거지 내 빈집 문제가 대두된 바 있는 지역이며, 대전시는 최근 소규모주택정비사업이 활발히 추진되고 있는 지역이다.

실증분석 결과 정비 사각지역의 특성은 ▲‘정비사업 지역으로 둘러싸였으나, 정비구역으로 지정되지 못하고 기반시설 여건은 상대적으로 양호한 곳’과 ▲‘인근에 정비구역이 없으며(정비해제지역은 다수 분포), 노후주거지 및 빈집 등이 밀집하고 기반시설 여건은 열악한 곳’ 등 두 가지로 구분됐다.

이 중 첫 번째 유형은 소규모정비 위주의 계획적 노후주거지 환경개선이, 두 번째 유형은 재생 위주의 단계적 노후주거지 관리가 필요한 지역으로, 각 유형의 특성을 고려한 사업방식과 추진주체 차별화 전략을 통한 단계적 노후주거지 정비가 요구된다.

이와 관련해 박정은 센터장은 “그간 사업성 문제로 배제됐던 정비 사각지역을 방치할 경우 노후주거지 쇠퇴 문제가 더욱 악화될 것”이라면서 “소규모정비사업 및 도시재생사업의 개별법 내 제도 개선뿐만 아니라, 유사 목적을 가지는 두 사업 간 연계방안을 마련할 필요가 있다”고 설명하며 다음과 같이 정책방안을 제시했다.

◇ 소규모정비-재생사업 연계 전제조건

- 이분법적 구분 지양 : 도시재생은 노후지역의 장기적 관리수단으로, 소규모정비는 신속한 문제해결을 위한 실질적 정비수간으로 활용

- 전략적 구상 단계 마련 : 어떤 지역에서 사업을 추진하고, 관리지역을 설정할 것인지 등에 대한 큰 방향성을 담은 전략계획 제도 도입

- 현행 계획제도 개편·특화 : ‘소규모주택정비관리계획’과 ‘도시재생활성화계획’의 연계방안을 찾기에 앞서 우선적으로 두 개의 계획제도 간 차별화 방안 모색

- 사업여건 개선 : 정비가 절실한 지역의 사업성 확보를 위해 공공지원 또는 인센티브 등 확대

◇ 계획제도 개편방안

- 노후주거지 정비사업 등 사각지역을 추출하고, 해당 지역의 특성을 분석해 정비 중심 또는 관리 중심의 방향성을 설정한 후, 그에 맞는 사업방식과 공공의 지원전략 마련

- 종합계획제도 도입을 위해 ▲도시재생전략계획 ▲도시 및 주거환경정비기본계획 ▲지자체 조례 제정 및 지구단위계획 ▲(가칭)생활권 계획 등에 반영하는 대안 검토

◇ 사업제도 개편방안

- 정비중심지역 : 가로주택정비사업 구역과 구역 밖 노후주거지의 주차장, 공동이용시설 등 공유를 통해 사업성 개선

- 관리중심지역 : 공공의 기반시설중심 재생사업을 핵심수단으로 하고, 보조적으로 점 단위 자율주택정비사업 등을 유도해 노후주거지 관리에 집중

- 결합개발방식 도입 : 동일한 규모의 가로구역을 대상으로 사업성이 있는 지역과 그렇지 못한 지역 간 결합개발을 통해 사업성을 개선하고 정비 기회 확대

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