임동혁 부동산학박사(서울시 전략주택공급과, 왼쪽)·세무법인 충정 배정희 부대표

장기전세주택은 서울시[서울주택도시공사(SH)]에서 무주택 중산층을 위한 주거복지정책의 일환으로 2007년부터 공급한 공공임대주택이다. 전세난에 지친 주택 수요자들을 위해 공공임대주택을 월 임대료 없이 전세형태로 거주할 수 있게 했으며, 주변 시세보다 최대 80% 저렴한 임대료로 최장 20년까지 안심하고 거주할 수 있도록 했다. 주택에 대한 관점을 ‘소유’에서 ‘거주’로 바꾸겠다는 뜻으로 일명 시프트(Shift)라고도 불린다.

무주택 서민의 주거사다리인 장기전세주택은 지난 16년간 3만3973호(건설형 3만175호, 매입형 3798호) 공급됐으나, 대규모 공공택지 고갈에 따라 건설·공급이 어려워졌다.

이에 서울시는 저이용·유휴토지를 활용한 새로운 주택 공급방식을 도입했는데, 장기간 안정적으로 거주 가능한 공공주택을 공급하는 ‘상생주택 사업’이 그것이다.

장기전세주택 시즌2라고도 할 수 있는 상생주택(민간토지+공공재원)의 사업대상지는 도시계획 규제 등으로 토지이용 효용성이 적어 장기간 방치되고 있는 민간(개인, 법인, 공공기관 등)의 저이용·유휴토지다. 사업부지 면적 3000㎡ 이상 또는 공동주택 규모 100세대 이상의 부지면 상생주택 대상 민간토지로 지정될 수 있으며, 자연녹지지역도 가능하다.

민간과 서울시가 협상대상자로서 민간-공공이 협상을 통해 도시계획규제 완화, 토지사용료 등을 결정하며, 서울시는 2026년까지 상생주택을 포함한 새로운 상생형 장기전세주택 약 3만호(민간토지를 활용한 상생주택 3120호 포함)와 기존의 건설형 및 공공기여 매입 약 4만호를 포함해 총 7만호의 장기전세주택 건설을 목표로 하고 있다.

상생주택의 부속토지로 이용되는 민간토지는 매년 일정한 토지사용료를 지불하고 임차기간 만료 시 잔존 건물가치를 정산하며 20년 이상 장기임차를 원칙으로, 토지소유자가 신청하는 희망 임대기간 및 토지사용료 등을 기초로 토지의 활용도, 도시계획적 타당성과 경제성 등의 검토를 거쳐 1~2개소의 시범사업 후보지를 선별한 후 최종적으로 토지주와 협의해 결정될 예정이다.

그러나, 상생주택 공급 시 주택임대사업자의 경우 세제 혜택을 받고 있으나, 건물과 그 부속 토지 소유자가 다를 경우 부속 토지주에 대한 세제(종부세, 재산세) 혜택 여부가 불분명하고, 용적률 완화로 공급되는 임대주택의 취득세 감면 시 임대사업자는 60㎡ 이하인 공동주택을 취득할 경우 취득세를 면제하지만, 계속 임대하지 않고 매각(기부채납)할 경우 취득세를 추징함에 따라 상생주택 사업 활성화의 저해요인이 되고 있다.

현행 임대주택사업자의 세제혜택을 보면, 지방세특례제한법 제31조(임대주택 등에 대한 감면)에 의거해 공공주택특별법 및 민간임대주택에 관한 특별법(이하 민간임대주택법)에 따른 임대기간이 8년 이상인 임대주택의 경우 ▲전용면적이 40㎡ 이하는 취득세·재산세·종합부동산세 모두 100% 감면하고 ▲전용면적이 60㎡ 이하는 취득세는 100%, 재산세·종합부동산세는 75%를 감면하며 ▲전용면적이 85㎡ 이하는 취득세 50%(단, 임대주택이 20호 이상인 경우에 한해 적용), 재산세·종합부동산세 50%를 감면하고 있다.

따라서 향후 상생주택의 부속토지로 이용되는 민간토지 소유자에 대해서도 건물을 임대하는 주택임대사업자의 세제 혜택에 준하는 세제지원이 필요할 것으로 보인다.

헌데, 새로운 상생형 장기전세주택(상생주택)을 공급할 경우 건물소유자와 그 부속토지 소유자가 달라지는 상황에서 건물 소유자는 임대주택사업자에 대한 세제혜택(취득세, 재산세, 종합부동산세 감면)을 받을 수 있는 반면, 부속토지 소유자는 세제혜택 여부가 불분명한 문제점이 발생하게 된다. 현행 세제상 임대주택사업자에 대한 세제혜택이 주택소유자만을 대상으로 하고 있는 탓이다.

그렇다면 부속토지 소유자도 세제혜택을 받을 수 있게 하려면 어떻게 해야 할까? 상생형 장기전세주택의 부속토지로 이용되는 민간토지에 대한 세제지원을 설계하기 위해서는 먼저 사업추진절차를 살펴봐야 한다. 어느 시점부터 세제지원을 시작할 것인지를 결정해야 하기 때문이다.

민간토지가 장기전세주택의 부속토지로 사용되기 위해서는 토지소유자의 참여신청이 있어야 한다. 토지소유자의 참여신청 후에는 토지사용협약(가계약) → 도시관리계획 심의 및 사업인허가 → 토지사용협약(본계약) → 착공 → 건물 준공 → 장기전세주택 운영 → 토지사용 재계약 또는 계약종료 절차를 거치게 된다.

이와 같은 사업추진절차에서 토지사용협약(본계약)이 체결되면 재산세와 종합부동산세 세제지원을 시작하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 토지사용협약(본계약)이 이뤄지면 토지소유자는 계약이행을 해야 하기 때문에 토지에 대한 사용·수익이 제한되기 때문이다.

재산세와 종합부동산세는 매년 납부하는 세금이고, 사업부지 면적이 3000㎡ 이상이기 때문에 토지사용협약(본계약) 시부터 재산세와 종합부동산세 세제지원이 이뤄지면 토지소유자는 토지 임대기간 동안 토지 임대료수익과는 별도로 매년 재산세와 종합부동산세 합계 4억8500만원*(개별공시지가 1㎡ 500만원, 면적 3000㎡, 나대지를 임대주택 부지로 활용하면서 분리과세하는 경우 가정) 전후의 세제혜택을 받을 수 있다.

위에서 재산세 과세유형을 분리과세로 가정한 이유는 한국토지주택공사(LH)의 분양·임대용 토지가 분리과세이기 때문이며, 감면율을 100%로 한 이유는 토지 임대기간이 20년 이상 될 것임을 감안한 것이다. 재산세 과세유형을 분리과세로 선택하면 종합부동산세가 과세되지 않는 장점도 있다.

재산세 세제지원은 지방세법 시행령 제102조(지방세법 제102조에 규정돼 있는 분리과세 대상 토지의 범위에 SH 임대주택의 부속토지를 추가하면 됨)와 지방세특례제한법 제31조를 개정하면 된다. 반면, 종합부동산세 세제지원은 관련 법령을 개정하지 않아도 되는데, 이는 재산세가 분리과세 되면 종합부동산세는 과세되지 않기 때문이다.

또한, 만일 재산세 세제지원을 위한 지방세특례제한법 제31조 개정이 어렵다면 ‘서울특별시 구세 감면 조례’ 개정을 통해 재산세를 감면할 수도 있다. 지방세특례제한법 제4조 규정에 따르면 ‘서민생활지원 (중략) 등 공익을 위해 지방세의 감면이 필요하다고 인정될 때’에는 조례에 따른 지방세 감면이 가능하기 때문이다.

정부는 지난 7월 4일 ‘하반기 경제정책방향’을 발표하면서 서울시의 세제 제도개선 방안을 받아들여 종합부동산세법 시행령 제3조 제1항을 개정, ‘임대주택의 건물과 부속토지의 소유자가 상이한 주택은 종합부동산세 합산배제를 적용하지 않던 것’을 ‘공공주택사업자 임대주택의 경우 건물과 부속토지 소유자가 다르더라도 종합부동산세 합산배제를 적용하겠다’고 밝혔으며, 관련 개정안을 지난 7월 6일 입법예고 한 바 있다.

정부의 개정안이 입법예고를 거쳐 국무회의를 통과해 법제화되면 지방세법 시행령이 개정돼 공공임대주택의 부속토지에 대한 재산세가 분리과세로 바뀌기 전까지(재산세가 분리과세로 바뀌어야만 종합부동산세가 과세되지 아니하므로) 임대주택 부속토지 소유자에 대해 종합부동산세가 합산과세되지 않게 된다.

이렇게 되면 민간토지의 활용과 공공재원이 결합된 공공임대주택 공급으로 인해 토지소유자는 토지가격 상승으로 인한 혜택을 받게 되고, 공공은 적은 비용으로 임대주택을 공급할 수 있게 돼 토지소유자와 공공이 모두 상생하는 토지 활용 사례가 될 수 있을 것 같다.

한편, 현행 지방세특례제한법 제32조 제1항 규정에 따라 전용면적 60㎡ 이하인 임대주택은 취득세를 면제하고 있으나, 민간임대주택법에서는 ‘용적률이 완화돼 임대주택을 더 많이 건축하는 경우에는 일정규모의 임대주택을 기부채납’하도록 규정하고 있는데, 이때 기부채납하는 임대주택은 지방세특례제한법 제31조 제3항 규정에 따라 매각으로 해석돼 당초 임대주택을 신축하면서 감면받은 취득세를 추징하는 점도 문제로 지적된다.

이렇게 당초 감면받은 취득세가 추징당하는 이유는 현행 지방세특례제한법 제31조 제3항 제1호에서 ‘임대 외의 용도로 사용하거나 매각·증여하는 경우’에는 감면한 취득세를 추징하도록 규정하고 있고 때문이다.

따라서 감면한 취득세의 추징 제외 규정인 지방세특례제한법 시행령 제13조에 ‘민간임대주택법 제21조의2 제1항(용적률의 완화로 건설되는 주택의 공급 등)’을 추가 개정해 민간임대주택법에 따라 기부채납되는 상생형 장기전세주택의 60㎡ 임대주택도 추징대상에서 제외하도록 입법 보완할 필요가 있다.

지금까지 서울시가 서울시민의 주거와 전세시장 안정에 크게 기여해 온 장기전세주택 공급을 획기적으로 늘리기 위한 실험적 방안으로 힘 있게 추진하고 있는 민간토지 활용 공공임대주택인 상생주택, 그 중에서도 토지 소유자에 대한 재산세 감면 및 종합부동산세 합산배제와 기부채납 임대주택의 감면 취득세 추징 예외 등의 조세 제도개선에 대해 개략적으로 살펴봤다.

이러한 제도개선이 실현되기 위해서는 행정안전부의 적극적인 지원 의지와 취득세‧재산세를 직접 부과·징수하고 있는 서울시 25개 자치구의 많은 관심이 필요하다. 서울시의 강력한 추진의지와 행정안전부의 제도적 뒷받침 및 서울시 25개 자치구의 적극적인 감면 적용 등 3개의 수레바퀴가 잘 굴러가서 서울시의 장기전세주택 시즌2인 새로운 상생형 장기전세주택의 공급계획이 차질 없이 진행되기를 바라는 마음이다. 

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