대법 “실소유자 확정 과정상 사업시행자 과실 여부와 무관”
토지보상 협의성립 확인 신청에 필요한 토지소유자의 동의는 ‘진정한 토지소유자’의 동의라는 대법원 판결이 나왔다. 토지보상 협의성립 확인신청 수리처분의 위법 여부를 다투는 소송(2016두51719)에서다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법) 제29조 제1항에 따르면, 토지소유자 및 관계인(이하 토지소유자 등)과 사업시행자 사이에 보상협의가 성립됐을 경우 사업시행자는 해당 토지소유자 등의 동의를 받아 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다. 또한 같은 조 제3항에 따르면, 사업시행자는 토지의 소재지 등 대통령령으로 정하는 사항에 대해 공증을 받아 제1항에 따른 협의 성립의 확인을 신청할 수도 있는데, 이 경우 관할 토지수용위원회가 이를 수리함으로써 협의 성립이 확인된 것으로 간주된다.
이와 관련해 대법원 제1부는 먼저 “토지보상법상 수용은 일정한 요건 하에 그 소유권을 사업시행자에게 귀속시키는 행정처분으로서 이로 인한 효과는 소유자가 누구인지와 무관하게 사업시행자가 그 소유권을 취득하게 하는 원시취득인 반면, 토지보상법상 ‘협의취득’의 성격은 사법상 매매계약이므로 그 이행으로 인한 사업시행자의 소유권 취득도 승계취득이다. 그런데 토지보상법 제29조 제3항에 따른 신청이 수리됨으로써 협의 성립의 확인이 있었던 것으로 간주되면, 토지보상법 제29조 제4항에 따라 그에 관한 재결이 있었던 것으로 재차 의제되고, 그에 따라 사업시행자는 사법상 매매의 효력만을 갖는 협의취득과는 달리 그 확인대상 토지를 수용재결의 경우와 동일하게 원시취득하는 효과를 누리게 된다”며 “이처럼 간이한 절차만을 거치는 협의 성립의 확인에 원시취득의 강력한 효력을 부여함과 동시에 사법상 매매계약과 달리 협의 당사자들이 사후적으로 그 성립과 내용을 다툴 수 없게 한 법적 정당성의 원천은 사업시행자와 토지소유자 등이 진정한 합의를 했다는 데 있다”고 설명했다.
이어 재판부는 “여기에 공증에 의한 협의 성립 확인제도의 체계와 입법취지, 그 요건 및 효과까지 보태어 보면, 토지보상법 제29조 제3항에 따른 협의 성립의 확인 신청에 필요한 동의의 주체인 토지소유자는 협의 대상이 되는 ‘토지의 진정한 소유자’를 의미한다고 봐야한다”며 “따라서 사업시행자가 진정한 토지소유자의 동의를 받지 못한 채 단순히 등기부상 소유명의자의 동의만을 얻은 후 관련 사항에 대한 공증을 받아 토지보상법 제29조 제3항에 따라 협의 성립의 확인을 신청했음에도 토지수용위원회가 그 신청을 수리했다면, 그 수리 행위는 다른 특별한 사정이 없는 한 토지보상법이 정한 소유자의 동의 요건을 갖추지 못한 것으로서 위법하고, 진정한 토지소유자의 동의가 없었던 이상 진정한 토지소유자를 확정하는 데 사업시행자의 과실이 있었는지 여부와 무관하게 그 동의의 흠결은 위 수리 행위의 위법사유가 된다”고 판시했다.