법무법인(유한) 현 이동철 변호사
1. 문제의 소재
A조합은 최초 사업시행계획을 수립해 관할 행정청으로부터 인가·고시를 받은 후, 임시총회를 개최해 건물층수, 건물동수, 세대수, 건폐율, 용적률, 연면적 등이 변경된 사업시행계획을 수립하는 내용의 결의를 했고, 관할 행정청으로부터 그에 대한 사업시행계획 변경인가 및 고시를 마쳤다. 이 경우 A조합은 손실보상금 평가 시 최초사업시행인가 고시일을 기준으로 보상금을 산정해야 하는지, 사업시행계획의 주요부분이 실질적으로 변경된 사업시행인가 고시일을 기준으로 보상금을 산정해야 하는지가 문제될 수 있다.
2. 관련 규정
① 현행 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’) 제20조 제1항 및 제22조 제3항에 따라 사업시행자는 토지를 수용하거나 사용하려면 국토교통부장관의 사업인정을 받아야하고, 사업인정은 국토교통부장관이 고시한 날부터 그 효력이 발생한다.
② 현행 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’) 제65조 제1항 및 제2항에 따라 사업시행인가의 고시가 있은 때에 토지보상법에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다.
③ 도시정비법 제65조 제1항 및 토지보상법 제 제70조 제1항, 제4항에 따라 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 사업시행인가 고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 근거로 보상금이 산정된다.
3. 법원의 판단(대법원 2018. 7. 26. 선고 2017두33978 판결)
대법원은 “최초 사업시행계획이 당연무효라고 볼 수 없고, 법원의 확정판결로 취소된 바 없다면 최초 사업시행계획 인가 고시로 의제된 사업인정은 유효하고, 그에 따라 조합에게 부여된 수용권도 적법하다”고 보고 있다.
또한 “사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경됐다고 하더라도, 이는 주로 건축물의 건축에 관한 것이고 시행면적이나 대지면적은 거의 차이가 없어, 최초 사업시행인가에서 확정된 수용할 목적물의 범위는 거의 변경되지 않은 것으로 보이는 바, 사업시행계획 변경인가로 인해 최초의 사업시행인가로 의제된 사업인정에 따른 수용의 필요가 없게 됐다거나 달리 최초 사업시행인가로 조합에게 부여된 수용권이 소멸했다고 볼 만한 사정이 없는 이상, 최초 사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경됐다고 하더라도 최초 사업시행인가 고시일을 기준으로 보상금을 산정해야 한다고 봄이 타당하다”고 판시했다.
4. 검토
대법원은 다음과 같은 논리로 최초 사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경됐다고 하더라도 최초사업시행인가 고시일을 기준으로 보상금을 산정해야 한다고 보고 있다.
도시정비법 상 사업시행인가는 사업시행계획에 따른 대상 토지에서의 개발과 건축을 승인해 주고, 덧붙여 도시정비법 제65조의 의제조항에 따라 토지에 대한 수용 권한 부여와 관련한 사업인정의 성격을 가진다.
따라서 어느 특정한 토지를 최초로 사업시행 대상 부지로 삼은 사업시행계획이 당연무효이거나 법원의 확정판결로 취소된다면 그로 인해 의제된 사업인정도 그 효력을 상실하게 될 것이지만, 이와 달리 특정한 토지를 최초로 사업시행 대상 부지로 삼은 최초의 사업시행인가가 그 효력을 유지하고 있고 그에 따라 의제된 사업인정의 효력 역시 유지되고 있는 경우라면, 특별한 사정이 없는 한 최초의 사업시행인가를 통해 의제된 사업인정은 변경인가에도 불구하고 그 효력이 유지된다.
즉, 사업시행 대상부지 자체에 관하여는 아무런 변경 없이 건축물의 구조와 내용 등 사업시행계획의 내용을 대규모로 변경함으로써 최초 사업시행인가의 주요 내용을 실질적으로 변경하는 인가가 있는 경우에도 최초의 사업시행인가가 유효하게 존속하다가 변경인가시부터 장래를 향해 실효될 뿐이고, 사업시행 대상 부지에 대한 수용의 필요성은 특별한 사정이 없는 한 변경인가 전후에 걸쳐 아무런 차이가 없다.
이는 토지보상법 제24조에 비추어보더라도, 사업시행변경인가에 따라 사업대상 토지 일부가 제외되는 등의 방식으로 사업내용이 일부 변경됨으로써 종전의 사업대상 토지 중 일부에 대한 수용의 필요성이 없게 된 경우에, 그 부분에 한해 최초 사업시행계획인가로 의제된 사업인정 중 일부만이 효력을 상실하게 될 뿐이고, 변동 없이 수용의 필요성이 계속 유지되는 토지부분에 대해는 최초 사업시행인가로 의제된 사업인정의 효력이 그대로 유지됨을 당연한 전제로 하고 있는 바, 특정한 토지를 사업시행 대상 부지로 삼은 최초의 사업시행인가 고시로 의제된 사업인정이 그 효력을 유지하고 있다면, 최초의 사업시행인가 고시일을 기준으로 보상금을 산정함이 원칙이라 판단하고 있다.
이와 같은 대법원 판례로 인해 “당초 사업시행계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용의 새로운 사업시행계획이 인가 고시된 경우 최초의 사업시행인가 고시일이 아닌 변경인가 고시일을 기준으로 보상금을 산정해야 한다”는 주장은 더 이상 받아들여질 수 없게 됐다.
다만 이와 같은 경우에도 최초 사업시행계획에 중대·명백한 하자는 없는지, 변경된 사업시행계획으로 수용할 목적물의 범위가 변경된 것인지 등은 전문 변호사의 조력을 받아 꼼꼼히 확인할 필요가 있을 것이다.