서울고법 “사실상 공중에 제공된다는 사정만으론 무상양도 대상 아니다”
B시 시장은 A조합의 사업 구역 내 B시 소유 노외 공영주차장(이하 이 사건 토지)이 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)에 따른 ‘정비사업의 시행으로 용도폐지되는 정비기반시설’에 해당하지 않음에도 불구하고, 이를 간과한 채 A조합의 신청에 따라 ‘무상양도 정비기반시설’로 정해 사업시행계획을 인가했다.
또한 이후 A조합이 관리처분계획 인가를 신청하자, B시장은 “이 사건 토지는 유상매각 대상으로서 재협의가 필요하다”며 A조합의 의견회신을 요청했다.
이와 관련해 A조합은 2차례 의견 제출을 통해 이 사건 토지가 무상양도 대상이라고 주장하면서 “만일 유상매각 대상이라면 사업시행계획 인가 변경이 선행돼야 하고, 이에 많은 시간이 소요돼 지연 손해 및 혼란이 발생하는 만큼 우선 관리처분계획 조건부 인가를 해주면 추후 사업시행계획 인가 및 관리처분계획 인가 변경절차를 진행하겠다”고 의견을 밝혔다.
이에 B시장은 ‘이 사건 토지를 무상양도 정비기반시설에서 제외하고 유상매각 대상으로 정하는 내용’을 조건으로 정해(이하 이 사건 부담) 관리처분계획 인가 처분을 했으나, A조합은 “이 사건 토지는 도시정비법상 무상양도 대상에 해당하며, 이미 조합에서 제출한 해당 내용이 담긴 서류를 검토해 이 사건 사업시행계획 인가 처분을 내린 만큼 이 사건 토지는 조합에 무상양도 돼야 한다”며 관리처분계획 인가 일부취소 청구의 소(2022누63470)를 제기했다.
그러나 법원의 판단은 이와 달랐다.
이를 자세히 살펴보면, 서울고등법원 제8-1행정부는 먼저 “도시정비법 제2조 제4호는 ‘정비기반시설’에 대해 ‘도로·상하수도·구거(溝渠)·공원·공용주차장·공동구, 그밖에 주민의 생활에 필요한 열·가스 등의 공급시설로서 대통령령으로 정하는 시설’이라고 규정하고 있다. 또 도시정비법 제97조 제2항에서 정하는 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’은 정비사업시행인가 이전에 이미 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)에 따라 도시관리계획으로 결정돼 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다”면서 “이 사건 토지가 무상양도 대상이라고 주장하는 A조합에게는 이를 증명할 책임이 있으나, A조합이 제출한 증거만으로는 이 사건 토지가 ‘도시관리계획으로 결정돼 설치된 공용주차장’이라는 점이 증명됐다고 보기 어렵다”고 설명했다.
이어 재판부는 “노외에 위치한 이 사건 토지와 같은 경우에 있어 도시관리계획으로 결정돼 주차장이 설치된 경우라면 토지이용계획원에 국토계획법에 따라 노외주차장으로 지정됐음이 명시돼야 하는데, 이 사건 토지에 관한 토지이용계획원에는 이러한 내용이 기재돼 있지 않은 바, 이 사건 토지의 현황이 사실상 공중에 제공되고 있다는 사정만으로 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설이라고 할 수는 없다”면서 “만약 이 사건 토지가 국토계획법에 따른 ‘도시관리계획 없이 설치가 가능한 정비기반시설’에 해당한다면 도시관리계획 없이 설치됐더라도 무상양도 대상이 아니라고 볼 수 없을 것이나, B시장이 이 사건 토지에 노외주차장을 설치할 당시인 2007년 4월 시행되던 국토계획법령에 의하면 이 사건 토지에 설치된 주차장은 이에 해당하지도 않는다”고 밝혔다.
또한 재판부는 A조합의 “이 사건 사업시행계획 인가 처분과 동시에 이 사건 토지가 무상양도 대상인 정비기반시설로 확정됐다”는 주장에 대해서는 “▲도시정비법 제50조 제1항 및 제97조 제4항은 사업시행계획 인가 처분이 있은 뒤에도 인가받은 사항에 대한 ‘변경’이 가능함을 전제로 하고 있는 점 ▲도시정비법상 정비사업은 도시기능의 회복이나 주거환경이 불량한 지역의 계획적인 정비를 위한 것으로서 공공을 위한 사업임을 고려할 때, 관리청이 사업시행계획 인가 처분이 있은 후에 해당 사업시행계획 인가 처분에서 잘못된 부분을 발견했을 경우 이를 시정하기 위한 변경처분을 할 수 있다고 봄이 합리적인 점 ▲A조합이 근거로 드는 판결(2011두20871)의 경우 일반적인 경우에 대해 설시한 것으로 보일 뿐, 무상양도 대상인 국가 또는 지방자치단체 소유 정비기반시설의 대상과 범위가 항상 최초의 사업시행인가 처분에서 변경이 불가능하다는 의미로 확정된다는 취지로는 해석할 수 없는 점 등을 종합해볼 때, 이 사건 토지가 이 사건 사업시행계획 인가 처분과 동시에 무상양도 대상인 정비기반시설로 확정됐다고 볼 수 없다”고 선을 그었다.