법무법인 윤강 허제량 대표변호사
한국도시정비협회 자문위원
2024년도 벌써 2월이 지나 3월이 다가오는 시점이다. 많은 정비사업조합에서는 정기총회를 준비하는 시점이기도 하고, 조합임원을 선출하는 시점이기도 하다.
기본적으로 조합임원의 선출은 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제45조상 조합 총회를 거쳐 선출되는 것이고, 구체적 절차는 전부 조합 정관에 위임하는 것이 통상적이지만, 서울시 표준선거관리규정 제정 이후 대부분의 조합에서는 선거관리위원회를 구성해 조합임원을 선출하고 있다.
선거관리규정은 조합 내부 관계에서 조합 정관에 준하는 효력이 있다. 물론 정관에서 구체적인 선거절차를 규정하고 있다면 이것이 선거관리규정에 앞선 효력을 지니는 것이 일반적이겠지만, 조합의 선거관리규정 역시 총회의 의결을 통해 인준되는 것이니만큼, 도시정비법상 별도로 조합의 임원 선출 절차에 관한 특별한 규정이 없는 이상 조합 임원 선출은 선거관리규정을 준수해 진행돼야만 한다.
기본적으로 재개발·재건축 조합임원 선거에서 그 위법성을 판단하는 대법원의 기준은 다음과 같다. 즉, “재건축·재개발조합의 임원 선출에 관한 선거관리 절차상 일부 잘못이 있는 경우, 그 잘못으로 인해 자유로운 판단에 의한 투표를 방해해 자유와 공정을 현저히 침해하고 그로 인해 선출결의의 결과에 영향을 미쳤다고 인정되는지 여부 등을 참작해 선출결의의 무효 여부를 판단해야 한다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010다102533 판결 등 참조)”는 것이다.
자유로운 판단에 의한 투표를 방해해 자유와 공정을 침해, 선출결과에 영향을 미쳤다고 보는 경우란 어떤 경우인가? 그 기준이 되는 것이 바로 정관과 선거관리규정인데, 도시정비법과 마찬가지로 대개 정관에서는 구체적인 임원선출의 방법과 절차에 대해서는 규정하고 있지 않은 채, 이를 선거관리규정에 위임하는 것이 보통이다.
따라서 결국 선거관리규정의 위배 여부, 그로 인해 조합원들의 의사결정권에 침해가 있었는지, 해당 위반행위로 인해 선출결과에 변동이 있는 것인지 여부에 따라 임원선출결의의 효력이 좌우된다 할 것이다.
헌데, 선거관리규정 등을 위반한 위법한 투표방법에 의한 투표가 일부 있더라도 선거결과에 영향이 없다면 별도로 총회결의 결과를 위법하다고 보지 않는다고 하는 판시가 있는 반면, 선거관리규정의 위반이 중대한 경우에는 해당 위법한 투표로 인해 선거결과의 차이가 발생하는 것은 별론으로 하더라도 이를 절차적 하자로 봐 임원 선출결의가 무효라고 보는 경우도 있다.
대표적인 것이 ① 조합원이 직접 서면결의서를 우편 발송하거나, 직접 방문제출하지 않았다는 것과 관련, 이는 선거관리규정 위반이라는 사유로 절차적 하자로 인해 무효라고 보는 경우 ② 선거관리위원이 중립적인 지위에서 개표 등 사무에 참가하지 못한 경우 선거의 공정성과 투명성을 침해했다고 봐 절차적 하자를 인정하는 경우(서울서부지방법원 2009가합3470) ③ 선거관리규정상 선거관리위원장의 날인 없는 투표용지를 사용한 경우(대구지방법원 서부지원 2017가합965) ④ 선거관리규정상 선거운동과 관련한 부분을 위반해 입후보자가 각 호별로 토지등소유자를 직접 방문한 경우(서울동부지방법원 2016가합1951) 등이다.
물론, 각 하급심 판결에서는 해당 선거에서 선거관리규정 등을 위반한 투표수로 인해 이를 무효표로 취급했을 경우 과반수 득표를 했는지 여부로 임원선출결의의 무효를 판단하고 있는 경우도 상당히 많다.
그러나, 선거관리규정은 기본적으로 조합 총회에서 토지등소유자들(또는 조합원들)의 의결로 인준된 규정이며, 적어도 임원선출결의와 관련해서는 조합원들 사이에서 정관과 유사한 구속력을 지닌다고 봐야 하는 만큼, 선거관리규정의 위반 사항을 단순히 해당 입후보자의 ‘당락’ 여부만을 기준삼아 선출결의 무효 등을 판단하는 것은 잘못이다.
다시 말해, 선거관리규정은 도시정비법 및 정관에서 구체화해 정하기 힘든 세부적인 입후보절차, 선거관리위원회의 구성, 선거운동의 방법, 투표 및 개표의 방법 등을 정해놓은 것이고, 이는 결국 조합원들을 대표해 조합을 운영하는 임원진들이 공정하고 투명한 선거절차를 통해 선출돼야 한다는 대원칙을 위해 제정된 것인 바, 이를 위반한 임원 선출결의는 총회의 결의 ‘절차’상 하자와 같이 봐 선출결과에 영향을 끼쳤는지 여부를 보다 완화해 해석해야 함이 마땅하다.
실제로 최근의 하급심은 선거관리규정을 위반한 행위가 실제로 ‘득표’에 영향을 끼쳤는지 여부보다 위 규정의 위반으로 인해 선거관리의 투명성과 공정성을 상실할 정도라면 구체적인 득표수와 무관하게 이를 총회의 절차상 하자로 봐 선출결의를 무효로 보는 경우가 있다.
서울시가 제정한 표준선거관리규정의 경우 그 절차가 매우 세부적으로 규정돼 있고, 특히 선거운동 등과 관련해서는 일반 선출직 공무원의 경우와 크게 다르지 않을 만큼 구체적이어서, 일선 조합으로서는 조합임원 선출결의에 앞서 각별히 주의를 기울여야할 것이다.