대전고법, “학교시설 확보의 필요성 유발 마찬가지”
학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하 학교용지특례법)은 제2조 제2호를 통해 ‘개발사업’을 '건축법, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법, 택지개발촉진법 및 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업’으로 규정하면서, 제5조 제1항을 통해 “시·도지사는 개발사업 지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발해 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다”고 명시하고 있다. 또한 위 학교용지특례법 제5조 제1항 제2호는 임대주택을 분양하는 경우 학교용지부담금을 부과․징수할 수 없도록 하는 예외적인 경우로 규정하고 있다.
그렇다면, 보금자리주택을 건설해 분양하는 경우 시․도지사는 학교용지부담금을 사업자에게 부과할 수 있을까? 이와 관련해 대전고등법원은 “학교용지부담금을 부과할 수 있다”고 판결했다. 사건을 구체적으로 살펴보자.
한국토지주택공사(LH)는 지난 2011년 11월 25일 국토해양부장관(현 국토교통부장관)으로부터 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2013년 3월 23일 개정되기 전의 것, 이하 보금자리주택건설법)에 따라 사업계획변경승인 등을 받은 뒤, 대전 유성구 지족동 노은3지구 B1블록 및 B2블록에 51㎡~84㎡의 공공분양아파트 518세대 및 74㎡, 84㎡의 공공분양 아파트 342세대를 공급하는 주택건설사업을 시행하고, 분양을 완료했다.
이에 대전 유성구청장은 지난 2013년 1월 29일 학교용지특례법 제2조 및 제5조에 따라 LH에게 위 신축공사를 부과대상으로 해 학교용지부담금을 부과했다.
하지만 LH측은 “학교용지특례법은 학교용지부담금의 부과대상으로 삼고 있는 개발사업을 한정하고 있고, 구 보금자리주택건설법 제18조 및 제35조에 의해 보금자리주택지구계획의 승인이 있거나 보금자리주택사업계획의 승인이 있는 경우 건축법 등에 따른 인·허가 등이 있는 것으로 의제된다거나 구 보금자리주택건설법 제40조에 의해 보금자리주택건설사업에 ‘주택법’이 보충적으로 적용된다는 등의 이유로 구 보금자리주택건설법에 따라 시행하는 사업을 건축법 등에 따라 시행하는 사업으로 볼 수는 없다”며 “따라서 구 보금자리주택건설법에 따라 시행한 위 주택건설사업에 학교용지특례법이 정한 학교용지부담금을 부과하는 것은 위법하다”며 소(2014누10293)를 제기했다.
이와 관련해 대전고등법원 제1행정부는 먼저 “부담금에 관한 법률은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석 하는 것은 허용되지 않지만, 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법 보충작용으로서의 법률 해석을 통해 그 의미가 구체적이고 명확하게 될 수 있다. 그러므로 부담금 부과에 관한 규정 역시 관련 법률의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미를 해석해야 한다”고 전제했다.
이어 재판부는 “개발사업이 진행되는 지역에서 단기간에 형성된 취학 수요에 부응하기 위해 학교를 신설 및 증축하는 것은 개발지역의 기반시설을 확보하기 위함인데, 그 재정을 충당하기 위해 개발사업의 시행자에게 학교용지부담금을 부과하는 것은 개발사업의 시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발했기 때문”이라며 “구 보금자리주택건설법은 저소득층의 주거 안정 및 주거수준 향상을 도모하고 무주택자의 주택마련을 촉진해 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 대규모 택지개발 및 주택단지 건축 등을 예정하고 있어 구 보금자리주택건설법에 따른 사업시행 과정에서도 학교시설 확보의 필요성이 동일하게 유발
된다고 할 것”이라고 설명했다.
또한 대전고등법원은 “인·허가의제 제도는 개별법에 의해 각각 별도로 처리돼야 하는 다수의 행정행위를 복합민원서류로 일괄접수한 후 처리하게 해 국민의 행정절차상의 편의를 도모하기 위한 것”이라며 “인·허가의제규정이 있다 하더라도 구 보금자리주택건설법에 따른 보금자리주택사업을 하기 위해서는 건축법 등이 정하는 요건을 충족해야 하므로, 학교용지특례법이 정하는 건축법 등에 따른 개발사업과 구 보금자리주택건설법에 따라 시행되는 보금자리주택사업의 실질이 다르다고 볼 수 없다”고 판결했다.
한편, 재판부는 LH측이 ‘주된 인·허가에 관한 사항을 규정하고 있는 갑 법률에서 주된 인·허가가 있으면 을 법률에 의한 인·허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우에는, 주된 인·허가가 있으면 을 법률에 의한 인·허가가 있는 것으로 보는데 그치는 것이고, 그에서 더 나아가 을 법률에 의해 인·허가를 받았음을 전제로 한 을 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다’라는 취지의 2004년 대법원 판결을 근거로 “구 보금자리주택건설법에 위와 같은 인·허가의제조항이 있다고 하여 보금자리주택사업의 성격이 건축법 등에 따른 사업으로 변한다거나 건축법 등의 다른 규정이 적용되는 것은 아니다”라고 주장한 부분에 대해서도 판단했다.
이에 대해 재판부는 “이 사건에서는 건축법 등의 인·허가가 의제되면 건축법 등의 다른 구체적인 규정도 적용되느냐가 논점이 아니고, 이 사건 주택건설사업의 실질이 건축법 등의 개발사업과 동일한 것인지 여부가 논점이므로 위 판결을 원용하는 것은 적절하지 않다”고 선을 그으며 “오히려 구 보금자리주택건설법에 의해 건축법 등의 인·허가가 의제되면 학교용지특례법 제2조 제2호의 규율대상에 포함된다고 보는 것이 타당하다”고 밝혔다.