최정훈 과장 / (주)위드엔플러스
조합에서의 국공유지 무상양도 협의 업무에 관한 중요성에 대한 인식이 어느 정도 자리매김을 한 것 같아 다행으로 여기며, 최근 수도권 외의 타 지역의 사례를 통하여 다시 한 번 그 중요성에 대해 경각심을 일깨우고자 한다.
이제 다들 알겠지만 일부에서는 아직까지 무상양도는 당연하고 쉽게 받을 수 있을 것으로 생각하고 접근하고 있는 현장들이 다수 있다. 하지만 이런 안일한 생각과 접근은 국․공유재산 무상양도와 관련해서 새로이 설치하는 정비기반시설은 엄청난데 비해 조합이 무상으로 받아오는 국공유지 비율은 기대에 못 미치게 되는 결과를 초래하게 되고, 결국 인가권자와의 분쟁(소송)으로 이어지는 똑같은 패턴으로 사업을 진행되고 있기도 하다.
이러한 패턴은 대부분의 조합들이 사업시행인가를 빨리 받기위해 무상양도 대상에 대한 명확한 근거 없이 행정청 및 재산관리청과 협의를 진행, 사업시행인가 때는 무상양도를 다 받지 못하고, 사업시행인가 이후 사업시행인가 부관취소 또는 일부취소 소송 등을 하거나, 무상양도 받지 못한 국․공유재산을 유상매입 후 부당이득 반환 소송을 진행하지만 결국 조합은 귀중한 시간을 소송으로 허비하고 있다.
물론 소송에서 승소하여 조합에 이득이 된다면 다행이지만 결과를 알 수 없는 긴 시간동안의 기다림은 결국 조합원들의 불안과 조합의 부담으로 돌아가게 된다.
이에 이번호에서도 협의를 통한 무상양도 사례를 통해 사업시행인가의 중요성을 다시 한 번 일깨우고자 하며, 조합의 성공적인 사업추진에 도움이 되길 바라는 마음으로 글을 옮기고자 한다.
■ 사업의 개요
이번 사례 현장은 최근에 당사에서 업무 완료한 주택재개발정비사업구역이다. 2007년 1월 정비구역 지정 → 2007년 9월 사업시행인가 → 2013년에 사업시행변경인가 및 관리처분계획인가를 득하고 현재 조합원 및 세입자 이주업무 추진 중에 있다. 사례 현장의 정비구역 면적은 약 42,000㎡, 국·공유지 면적은 약 7,100㎡, 새로이 설치하는 정비기반시설 면적은 약 8,600㎡이다.
사례 현장은 2007년 최초 사업시행인가 당시 구역내 전체 국·공유지 면적인 7,100㎡ 중 1,100㎡만 무상양도 결정을 받았으며, 이후 조합에서는 각종 문제로 사업이 지지부진하다가 2013년 초에 사업시행변경인가를 거쳐 관리처분계획인가를 받았을 당시 재협의를 통해 무상양도를 약 1,200㎡ 추가로 받게 되어 전체 국·공유지 중 2,300㎡는 무상양도 결정되었지만 나머지 4,800㎡만 유상매입하는 것으로 결정되게 된 현장이다.
이후, 조합에서는 사업시행인가 조건에 따라 유상매입 대상인 국·공유지를 매입하기 위한 매수협의를 진행하면서 조합에서 선정된 업체에서 감정한 감정평가서를 제출하였으나 예상치 못한 문제가 발생하게 되었다. 공유재산 매각을 담당하던 재산관리부서에서 사업시행인가 당시 조합에서 의뢰하여 평가를 실시한 국공유지의 감정평가서를 인정하지 못하겠다며 매수신청을 거부했던 것이다.
매수신청을 거부한 이유는 다름 아닌 매수신청 시의 매수대상의 가격평가의 주최는 재산관리청이며, 평가의 방법이 도시 및 주거환경정비법과 공유재산 및 물품관리법에서 정하고 있는 사항과 상이하다는 이유였으며, 쉽게 이야기 드리면 당시 현황평가는 인정할 수 없다는 취지의 내용이었다.
위 사항은 최근 법제처의 해석도 나와 있으며, 대법원 등의 판결에서도 조합에서 패소한 사례가 있는 사항으로서 조합에서는 꼼꼼히 체크하여 사업비 책정을 해두어야 할 것이다.
아무튼 이러한 의견대립이 발생하게 됨에 따라 당시 매수대상 국·공유지 4,800㎡의 현황을 반영한 감정평가금액은 약 40억 원이었다고 한다면, 재산관리청 말대로 사업시행인가 고시일로부터 종전의 용도는 폐지된 것으로 보는 점과 관계 법령 등의 내용에 따라 대지평가를 하게 된다면 매수 금액은 최소 2배 이상은 상승되어 약 70억 원 이상의 금액으로 매수하여야하는 입장으로 바뀌게 되어 조합의 사업성에도 큰 손실을 줄 수밖에는 없게 되는 상황이 되었다.
이러한 상황발생 전 다행히 당사에서는 조합의 의뢰를 받아 해당 구역에 대한 사전조사를 시작하게 되었고, 재협의를 통한 추가 무상양도가 가능할 것으로 판단하여 업무선정 절차를 거쳐 해당 조합과 계약을 체결하고 업무를 진행하게 되었다.
■ 업무진행
업무의 시작은 이미 대법원 판결 등으로 무상양도의 대상 기준이 되는 해당 정비사업구역내 국․공유재산이 ‘사업시행인가 이전에 이미 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설’에 해당하는지를 확인하는 것부터 시작했다.
이는 정비기반시설 무상양도 업무의 가장 핵심적인 업무이지만 더불어 이슈가 되고 있는 용적률 인센티브 이중혜택 등의 여러 변수들도 함께 검토가 이루어져야 한다. 이를 간과하고 업무를 추진하였다가 조합이 받을 수 있는 무상양도 가능한 국·공유재산이 없게 될 경우, 업무를 진행하는 회사 또는 조합에 큰 부담이 될 수도 있기 때문이다.
다행이 사례 현장의 경우에는 새로이 설치하는 정비기반시설의 설치금액과 용적률인센티브 등의 문제는 없어 면밀히 업무를 추진하였고 행정구역의 변화와 도시개발, 인구이동, 주거지 생성과정 등의 변천을 조사, 검토하여 재협의는 신속하게 이루어졌고, 50년~60년대의 현황도로들을 용도폐지되는 정비기반시설로 인정받을 수 있게 되는 성과를 거두게 되었으며, 매수협의 전 이러한 사전협의 덕분에 추가 무상양도 요청한 국·공유재산은 모두 무상양도 가능하다는 회신을 받게 되었다.
이로써 조합은 매수대상 국공유지를 모두 무상양도 대상이 됨을 확인하게 되어 유상매입 할 국·공유재산이 없어졌고, 대지화 평가하여 유상매수 하여야 했던, 약 70억 원 이상의 사업비를 절감할 수 있게 되었다.
이처럼 조합에서 적절한 타이밍에 정확한 판단을 거쳐 업무를 추진하거나 위탁하게 되어 성과를 이루게 되면 불필요한 분쟁도 줄어들게 되고 조합원들의 신뢰도 받게 되는 일석이조의 효과를 볼 수도 있게 되는 것이다.
■ 해결방안
첫째, 내 자신과 주변을 바로 알자!
다른 어떤 것보다도 우선되어야 할 것은 정비사업조합에서 사업구역내 국·공유재산을 명확하게 인지하고 있어야 한다. 국·공유재산마다 무상양도 받는 방법이 다르기 때문이다.
용도폐지되는 정비기반시설은 도시 및 주거환경정비법에 의거하여 무상양도 받으면 되지만, 정비기반시설이 아닌 국·공유재산(파출소, 어린이집, 노인정 등)도 다른 법에 의거, 무상양도 받을 수 있기 때문이다.
또한, 국·공유재산은 소유청은 하나지만 국·공유재산의 지목, 용도 등에 따라 관리부서가 다르기 때문에 사업시행인가 협의과정에서 누락되어 향후 문제가 발생하는 경우도 적지 않다.
그리고, 무상양도 관련된 흐름(관련법, 지침, 감정평가, 판례 등) 또한 알고 있어야 한다. 위 사례처럼 최근 감정평가 방법을 명확하게 알지 못하면 유상매수할 금액에 대한 잘못된 판단을 하게 되어 생각지도 못한 사업비가 지출될 수도 있다.
이와 같이 나를 알고 주변을 알게 되면 사업시행인가 신청 전에 개략적인 무상양도 가능한 부분과 유상매수할 부분 및 금액을 판단하고, 향후 무상양도 관련 진행방향(전문업체 선정, 소송 등)을 결정할 수 있어 위 사례와 같은 시행착오를 줄일 수 있다. 만약에 앞에 언급한 방법이 어렵다면 제대로 되고 검증된 무상양도 전문업체를 선정하여 업무를 맡겨보는 것도 좋은 방법이다.
둘째, 최초 사업시행인가시, 받을 수 있는 최대한의 무상양도를 받자!
위 사례 정비사업구역의 사례를 통해 알 수 있듯이, 최초 사업시행인가 당시 무상양도를 많이 받지 못하게 되면 향후 소송을 하거나 재협의를 진행하여야 합니다. 먼저 소송의 경우, 1심에서 대법원 최종판결까지 최소 2년 이상의 기간의 소요로 인한 사업지연과 소송비용, 불확실한 결과 등 조합으로써는 많은 위험을 감당해야 합니다. 또한 착공 이후 소송을 진행하게 되면 국․공유재산 매수 비용의 지출이 불가피 하여 막대한 사업비를 지출하게 된다.
재협의의 경우, 이미 사업시행인가 당시 협의한 사항에 대해 다시 협의를 요청하는 것으로써 재산관리청 및 부서의 반발과 조합에 대한 불신감 조성, 사업시행변경 등의 업무 발생으로 인한 사업 지연 등 재협의 진행에 적지 않은 어려움이 있다.
셋째, 사업시행인가 이후 소송 진행시 준비를 철저히 하자!
당사와 협약 관계에 있는 법률전문가의 의견을 반영하여 보면 사업시행인가 본관의 용도폐지되는 정비기반시설 면적과 무상양도 가능한 국·공유지 면적이 나와 있는 사업시행인가 부관이 불일치하다는 내용의 소송은 더 이상 의미 없다고 한다.
해당 내용의 소송은 1심은 물론 대법원에서 계속하여 패소하고 있는 내용으로 불필요한 소송으로 인해 귀중한 시간과 비용을 낭비하는 일이 더 이상 없었으면 한다. 더 이상 본관, 부관 불일치와 같은 불필요한 내용의 소송을 피하고 무상양도 받고자하는 국·공유지의 법적설치근거를 명확하게 파악하여 소송을 진행하는 것이 소송을 신속하게 진행하고 승소할 수 있을 것이다.
마지막으로 다른 무엇보다도 행정기관의 변화가 필요하다.
도시 및 주거환경정비법 제1조에 의하면 정비사업구역은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역이라고 이야기하고 있다. 과연 이 불량한 지역에 대법원에서 이야기하는 ‘정비사업시행인가 이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설’이 얼마나 있을까?
이는 대법원에서 정비사업의 특성을 이해하지 못하고 오로지 법리적으로 해석한 것으로써 수많은 조합의 사업비를 증가시키고 재산관리청의 수입을 증대시켜주는 결과를 낳았다.
더욱이 무상양도 대상이 되는 국·공유재산은 사업시행인가 이전에 도시관리계획으로 결정하고 설치되어 구청, 시청, 국가 등에 의해 관리하고 있는 시설이라는 이야기인데 현재 무상양도 협의나 소송의 구조는 사업시행자가 무상양도 대상임을 증명하고 있다.
이는 분명 문제가 있다. 국가 또는 지방자치단체에서는 국·공유재산의 취득한 경위 및 배경 등에 대해서는 알고는 있을 수도 있다고 가정해보자. 혹시 모른다고 해도 조금만 나서서 노력한다면 확인 정도는 할 수 있을 것이다. 그러나 불행하게도 무상양도 대상임을 증명해야 하는 몫은 요청하는 입장인 조합에서 해야만 하는 실정이다.
또한 관련 법적 설치 근거자료의 수집이 쉬운 것도 아니다. 정비사업은 정비기반시설이 열약하고 노후 불량주택이 밀집한 지역을 대상으로 실시하는 사업이다. 즉, 기반시설도 열약할뿐더러 기반시설이 있다고 하더라도 1980년대 이전에 설치된 도로들이 대부분이며, 현장에 따라서는 일제강점기 시대까지 거슬러 올라가야만 하는 현장도 있다. 당사에서 업무 진행 중인 한 현장은 일제강점기 시대에 설치된 도로들도 있으며, 이는 대부분 자료조차 부존재하는 경우도 많아 이를 입증하기는 더욱 어려운 실정이다.
결국 지금의 이 난국의 시작은 대법원 판례이다. 법이 개정되거나 대법원에서 또 다른 판단을 내려주면 좋지만 그렇게 되기에는 결코 쉽지만은 않다. 우리나라에는 약 240여개의 지방자치단체가 있다. 그리고 그 위에 이 지방자치단체의 무상양도와 관련해서 업무지침을 내릴 수 있는 국토교통부가 있습니다. 국토교통부에서는 더 이상 방관만 하지 말고 적극적으로 나서서 어느 지방자치단체나 어떤 정비기반시설에도 적용 가능하고 사업시행자에게 불리하게 적용되지 않으며 재산관리담당자가 무상양도 대상을 쉽게 판단할 수 있는 정비기반시설 무상양도 처리 지침을 만들어야 할 것이다.