Q. 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(이하 전통시장법) 제34조 제1항에 따른 ‘시장정비구역 토지면적의 3/5 이상에 해당하는 토지의 소유자의 동의’가 있는지 여부를 판단할 때 같은 법 시행령 제15조 제1호에 따른 동의자 수 산정방법이 적용되는지?
A. 상기와 같은 경우에는 전통시장법 시행령 제15조 제1호에 따른 동의자 수 산정방법이 적용되지 않는다.
먼저 전통시장법 제32조 제1항에서는 시장정비구역에 있는 토지나 건축물의 소유자 및 지상권자를 ‘토지등소유자’로 약칭하고 있고, 같은 법 제34조 제1항에서는 시장정비사업 추진계획에 대해 시장정비구역 토지면적의 3/5 이상에 해당하는 ‘토지의 소유자’의 동의(이하 토지면적요건) 및 ‘토지등소유자’ 총수의 3/5 이상의 동의(이하 다수요건)를 받아야 한다고 규정하고 있는데, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정방법과 그 밖에 필요한 사항을 대통령령으로 위임하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제15조에서는 조 제목을 ‘토지등소유자의 동의자 수 산정방법’이라고 규정하고 있는 바, 같은 조는 같은 법 제34조 제1항에 따른 동의의 요건 중 다수요건 상 ‘토지등소유자’의 동의자 수 산정방법에 관한 규정일 뿐, 토지면적요건의 ‘토지 소유자’의 동의에 관한 규정은 아니라고 할 것이다.
또한 전통시장법에 따른 시장정비사업을 추진하는 경우에는 토지 등의 수용과 같은 재산권의 침해가 수반되는 만큼 토지 소유자 등의 이해관계가 충분히 고려돼야 할 필요가 있는데, 같은 법 제34조 제1항에서는 시장정비사업의 절차적 정당성을 확보하는 수단으로서 토지 소유자 등의 서면동의를 받도록 하면서, 다수자의 동의로 인해 많은 토지를 소유한 자의 권리가 침해되는 것을 방지하기 위해 다수요건과는 별개로 토지면적요건을 추가적으로 도입해 인적측면과 더불어 재산적 측면도 함께 고려한 것으로 봐야 하는 만큼 같은 항에 따른 토지면적요건을 적용함에 있어서도 재산적 측면을 포함한 토지 소유자의 이해관계가 충분히 반영될 수 있는 방향으로 해석할 필요가 있다.
그렇다면 전통시장법 제34조 제1항의 문언상 토지면적요건을 적용할 때의 동의의 주체는 토지면적의 3/5 이상에 해당하는 ‘토지의 소유자’이고, 시장정비사업 추진계획에 대한 동의권 행사에 관해 공유자들은 각자가 독자적인 이익을 가지므로, 원칙적으로 공유자 각각을 토지 소유자로 산정해야 할 것인데, 공유자들이 동의 여부를 개별적으로 정할 경우 공유토지에 대한 공유자의 재산적 측면에서의 권한은 그 지분만큼으로 볼 수 있는 만큼 같은 항에 따른 토지면적요건은 ‘동의한 공유자의 지분에 해당하는 면적만큼 동의한 것으로 산정하는 방식을 적용, 해당 시장정비구역 전체 토지면적의 3/5 이상에 해당하는 동의를 받을 것’을 의미한다고 해석하는 것이 합리적이다.
더불어 관련 조문의 연혁을 살펴보면 ▲구 ‘중소기업의 구조개선 및 경영안정지원을 위한 특별조치법(1997년 1월 13일 일부개정된 것)’ 제6조 제2항에서는 “토지면적의 3/5 이상에 해당하는 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수(1필지의 토지를 수인이 공유하는 경우 그 수인은 1인으로 봄) 및 건축물소유자 총수(집합건물인 시장의 경우에는 구분소유자 각자를 1인의 소유자로 봄)의 각 3/5 이상의 동의”라고 규정, 다수요건에 대해서만 1필지를 공유하는 공유자 전원을 1인의 소유자로 보도록 규정하고 있었고 ▲이후 구 ‘재래시장 육성을 위한 특별법 시행령(2005년 2월 28일 제정된 것)’ 제21조 제1항 제1호에서는 “1필지의 토지를 수인이 공유하는 경우 그 공유자 전원을 1인의 소유자로 보되, 토지소유자 총수의 3/5 이상에 해당하는 자의 동의가 있어야 한다”는 규정이 신설됐는데, 현재의 문언으로 개정돼 오는 과정에서 토지면적요건인 시장정비구역 토지면적의 3/5 이상에 해당하는 토지의 소유자의 동의 여부를 판단하는 경우에도 이를 적용하도록 하려는 취지가 드러나는 입법자료가 없다는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있다.
이외에도 토지면적요건에 대해서도 전통시장법 시행령 제15조 제1호가 적용될 경우에는 공유자 총수의 3/5 이상의 동의만 있으면 그 동의한 공유자들의 지분에 해당하는 면적의 합계가 나머지 공유자의 지분 합계보다 적더라도 해당 공유토지 전체 면적에 대해 동의한 것으로 보게 되고, 수인이 공유하고 있는 1필지의 토지만으로 시장정비구역이 구성되는 등의 경우에는 토지면적요건이 다수요건과 동일한 방식으로 산정돼 같은 법 제34조 제1항에서 시장정비구역 토지면적의 3/5 이상에 해당하는 토지의 소유자의 동의를 받도록 한 토지면적요건이 형해화될 우려가 있는 바, 결과적으로 시장정비사업 추진계획에 대한 시장정비구역 토지면적의 일정 비율 이상의 동의를 통해 정비사업 추진에 따른 재산권 침해를 최소화하고 원활한 사업추진을 도모하려는 같은 항의 입법취지에 반하는 불합리한 결과를 가져올 수 있다는 점에서도 같은 법 시행령 제15조 제1호를 적용하는 것은 타당하지 않다.
따라서 전통시장법 제34조 제1항에 따른 시장정비구역 토지면적의 3/5 이상에 해당하는 토지의 소유자의 동의 여부를 판단할 때에는 같은 법 시행령 제15조 제1호에 따른 동의자 수 산정방법이 적용되지 않고, 공유토지의 경우 동의한 공유자의 지분에 해당하는 면적만큼 동의한 것으로 산정해야 한다.