법무법인 산하 이재현 수석변호사
∥ 사실관계
가. 원고들은 서울 송파구 소재 재건축 사업구역 내 토지를 소유한 사람들이고, 피고 소송참가인(이하 참가인)은 재건축정비사업조합이다.
나. 참가인은 2019년 4월 3일 피고 송파구로부터 이 사건 사업에 관한 관리처분계획인가를 받았는데, 위 관리처분계획에서는 원고들을 현금청산대상자로 분류했다.
다. 참가인은 2019년 8월 30일 서울동부지방법원에 원고들에 대해 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기절차의 이행 및 이 사건 토지의 인도를 구하는 소(매도청구소송)를 제기했으나, 법원은 매도청구권이 기한 내에 행사되지 않아 상실됐다는 이유로 참가인 조합의 청구를 기각했다. 참가인이 이에 항소했으나 서울고등법원 역시 참가인 조합의 항소를 기각하는 판결을 했고, 현재 대법원 계속 중이다.
라. 참가인 조합은 피고에게 이 사건 사업의 사업구역에 대해 착공신고를 했다. 또한 피고 송파구청장은 지난해 10월 28일 주택법 제16조, 주택법 시행규칙 제15조에 따라 착공신고 조건을 부가해 위 착공신고를 수리(이하 이 사건 처분)했는데, 착공신고조건의 주요 내용(이하 이 사건 조건)은 아래와 같다.
“주택법 제21조에 의거해 사업주체는 공사를 시작하려는 경우 사업계획승인을 받은 해당 주택건설대지에 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지가 포함돼 있으면 해당 매도청구 대상 대지에 대해서는 그 대지의 소유자가 매도에 대해 합의를 하거나 매도청구에 관한 법원의 승소판결(확정되지 아니한 판결을 포함한다)을 받은 경우에만 공사를 시작할 수 있으므로 이점 유념해 주시기 바랍니다.”
∥ 원고들의 주장
도시 및 주거환경정비법 제69조 제3항에 따라 준용되는 주택법 제21조 제2항에 따르면 원고들과 매도에 관한 합의를 하지 않고 매도청구소송에서도 패소한 참가인은 이 사건 토지에 대한 공사를 시작할 수 없다. 따라서 피고는 참가인의 착공신고를 수리할 수 없음에도 이 사건 처분을 했으므로, 이 사건 처분은 위법해 취소돼야 한다.
∥ 법원의 판단(서울행정법원, 항소심 진행 중)
가. 도시정비법 제69조 제3항, 주택법 제16조 및 주택법 시행령 15조 제2항, 주택법 제21조 제2항과 같은 착공신고의 내용, 절차 및 방법 등에 관한 관계 법령 규정의 문언, 취지와 체계를 종합하면, 사업주체가 주택법 시행규칙 제15조 제2항에서 정한 서류를 첨부해 공사착수를 신고하면, 사업계획승인권자는 그 착공신고서와 첨부된 서류들을 검토해 신고내용이 사업계획의 내용에 부합하는지, 미제출 서류가 있는지, 서류 작성에 문제가 있는지 여부 등 법령이 정한 형식적 착공신고 수리요건을 갖췄는지를 심사해 문제가 없을 경우에는 사업주체의 착공신고서를 수리한 다음 착공신고필증을 교부해야 하는 것이고, 위와 같은 형식적 요건 외에 어떠한 실체적 사유를 들어 그 신고를 반려할 수는 없다.
나아가, 특히 주택법 제21조 제2항은 착공신고 수리가 이미 이뤄진 상황을 당연히 전제하면서 ‘그 후’ 사업주체가 공사를 시작하려는 때에 매도청구 대상이 되는 대지가 포함돼 있으면 그 대지의 소유자가 매도에 대해 합의를 하거나 매도청구에 관한 법원의 승소판결을 받은 경우에만 공사를 시작할 수 있도록 정하고 있을 뿐이고, 심지어 위 승소판결은 확정판결일 필요도 없는 것으로 규정하고 있으므로, 실체법적으로 매도청구 대상 대지 소유권의 최종적 확보가 착공신고의 수리요건이 된다고 볼 수는 없다. 위 주택법 제21조 제2항은 착공신고 수리가 있더라도 매도청구 대상 부지의 소유권 확보가 되지 않은 경우의 법률효과를 정한 것으로 봄이 타당하다.
따라서 매도청구 대상 부지의 소유권 미확보는 해당부지에 대한 공사 개시 금지효의 근거가 될 수는 있을 뿐, 착공신고 수리의 하자를 구성한다고 볼 수는 없다.
나. 위와 같이 원고들의 재산권 행사가 일부 제한받는 경우가 생기더라고 이를 곧바로 위 헌법 규정에 반한다고 볼 수는 없고, 이러한 원고들 재산권 제한이 특별희생에 해당할 경우 이는 손실보상의 문제로 귀착될 뿐이다. 이는 매도청구 대상이 된 토지 이외의 사업부지에 대한 착공신고 수리 및 공사 개시효를 부여한 법령 규정 자체의 위헌성과는 구별되는 것이다. 따라서 현재 이 사건 처분의 근거 법령에 위와 같은 손실보상 규정이 없다는 사정만으로 위 근거 법령이 곧바로 헌법에 반한다고 볼 수는 없다.
나아가 해당지역의 주거환경을 개선한다는 이 사건 사업의 목적에 따른 공익과 신속한 사업진행이라는 다수 조합원 등 이해관계인들의 이익까지 고려하면, 착공신고로 인해 입게 될 비조합원인 원고들이 입게 될 재산권의 일부 제한이 법률로 제한할 수 있는 범위를 넘어섰다고 단정하기도 어렵다.
게다가 매도청구 소송에서 최종적으로 원고들이 승소할 경우 종국적으로 해당 부지의 소유권을 매개로 한 협상력에서의 레버리지(leverage)를 가지게 되므로 이러한 결과가 부당하다고 보기도 어렵다.
∥ 결론
주택법의 규정상 법원의 확정판결 전에도 매도청구소송 대상 대지 부분에 공사를 시작할 수 있는지에 대해 불명확하게 규정돼 있어 수범자로 하여금 오해를 유발할 수 있어 이에 대한 좀 더 명확한 규정이 필요한 것은 줄곧 문제됐다.(질의회신 국토해양부 주택건설공급과 – 7791)
법원은 착공신고를 수리해 착공신고필증을 교부하는 행위는, 착공신고를 받은 사실을 확인하는 의미의 신고 수리행위에 불과하다는 것에 방점을 두고 판단한 것으로 보인다.
즉 사업계획승인권자는 실체적 요건의 판단은 접어두고 ‘사업관계자의 상호간 계약서 사본’, ‘흙막이 구조도면’, ‘감리자의 감리계획서 및 감리의견서’ 등 건축법 시행규칙 제15조에서 착공신고에 요구되는 서류 등이 형식적으로 갖춰졌는지 여부만 판단하면 족하다고 봤다.
다만 이 사건의 경우 송파구청이 착공신고를 수리하면서 위와 같은 주택법 제21조 제2항 규정 내용을 덧붙였다는 점이 문제됐는데, 이는 법령이 규정한 ‘공사 금지효’라는 당연한 내용을 재차 고지한 것에 불과하거나 사업주체가 직접 부담하게 되는 의무(즉, 매도청구 대상 부지에 대해 공사개시를 해서는 아니 될 의무)의 내용을 재차 확인하는 것에 불과한 이른 바 ‘법정부관’으로 봄이 타당하고, 위 부관은 본래의 의미에서의 행정행위의 부관은 아니라고 할 것이므로(대법원 1994. 3. 8. 선고 92누1728 판결) 이 사건 처분에 피고가 위와 같은 부관을 부가한 것으로 인해 이 사건 처분에 하자가 있다고 볼 수도 없다.
해당 1심 판결은 항소심 진행 중이어서 확정 된 것은 아니지만, ‘사업주체가 주택법에 따른 사업계획승인을 받은 후 공사를 시작할 수 있는 범위는 사업주체가 사용권원을 확보한 대지 및 매도청구권을 행사해 소유권을 확보한 대지 부분으로 한정된다고 보는 것이 타당하다고 할 것이다. 따라서 매도청구소송 대지 부분에 공사를 시작할 수는 없다고 할 것이다’는 위 국토부 질의회신 내용과 상반돼 향후 항소심 판결이 주목된다.